STS, 2 de Octubre de 1999
| Ponente | JOSE MATEO DIAZ |
| Número de Recurso | 7913/1994 |
| Fecha de Resolución | 2 de Octubre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Octubre de mil novecientos noventa y nueve.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación 7913/94, interpuesto por la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada el día 26 de septiembre de 1994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, sede de Valladolid, en sus recursos acumulados 1774 y 2362 de 1992, siendo parte recurrida la Excma. Diputación Provincial de Zamora, relativo a tasas locales por la publicación de edictos en el Boletín Oficial de la Provincia.
La Comisión de Gobierno de la Diputación Provincial de Zamora, en su acuerdo de 8 de julio de 1992, acordó desestimar el recurso de reposición interpuesto por el Gobierno Civil de dicha provincia contra el de 8 de abril anterior, por el que se denegó la petición de dicho Gobierno relativa a la gratuidad de la inserción de anuncios oficiales en el Boletín Oficial de la Provincia de Zamora, interponiendo recurso contencioso-administrativo el Sr. Abogado del Estado, que dió lugar al recurso 1774/92. Los anuncios se referían a la publicación de Convenios Colectivos.
A su vez, la Presidencia de la Diputación Provincial de la indicada provincia desestimó el 29 de octubre de 1992 una petición del Gobierno Civil de Córdoba relativa también a la inserción de anuncios relativos a la notificación por edictos de determinados pliegos de cargos, dando lugar al posterior recurso contencioso-administrativo 2362/92, que se acumuló al anterior.
Por sentencia de 26 de septiembre de 1994, la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, sede de Valladolid, desestimó ambos recursos, interponiendo la Administración General del Estado recurso de casación, en el que una vez recibidos los autos, interpuesto el recurso, admitido a trámite y efectuadas sus alegaciones por la Administración recurrida, se señaló el día 28 de septiembre de 1999 para votación y fallo, en que tuvo lugar.
El recurso se formula, por el cauce del art. 95.1.4 de la Ley de a Jurisdicción, por infracción del art. 20 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, en relación con el 24.c) de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.El Sr. Abogado del Estado hace relación de que en los recursos acumulados, por la vía del recurso indirecto, se ha cuestionado la legalidad de la Ordenanza reguladora de la Tasa por la inserción de anuncios en el Boletín Oficial de la Provincia (BOP) de Zamora, publicada el 13 de diciembre de 1991, por carecer de competencia la Diputación Provincial para excluir la de los Gobiernos Civiles en dicha materia, dado que el servicio sigue siendo de titularidad estatal.
A juicio de la Administración recurrente no concurre, por tanto, el presupuesto necesario para que pueda aplicarse el art. 20 de la Ley de Haciendas Locales, ésto es, la prestación de un servicio de competencia local.
Alternativamente opone que en todo caso se estaría en presencia de un precio público, previsto en el art. 24 c) de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, pero no de una tasa, lo que conllevaría la nulidad de las liquidaciones practicadas.
Esta Sala ha tenido ocasiones anteriores para pronunciarse sobre la problemática que en esta materia deparó el reconocimiento de las autonomías locales.
El primer problema que se suscitó fue la delimitación de las competencias del Estado y de los entes locales en este punto.
A ello responden, entre otras, las sentencias que invoca el Abogado del Estado en su recurso de 5 de junio de 1985 y de 5 de febrero de 1986.
La primera de ellas sentó la doctrina de que el servicio público que prestaba el Boletín Oficial del Territorio de Guipúzcoa, su edición y dirección, corresponden a un medio de difusión en el que confluyen "actuaciones" tanto estatales como locales, "confluencia que impide que el que la Administración del poder soberano se vea supeditada a un poder subordinado, como es el poder local".
Tanto la técnica como la terminología empleada por esta sentencia no han resistido el paso del tiempo ni los cambios legislativos operados. Hoy habría que decir, simplemente, que en esta actividad de los entes locales, la Administración Central puede ejercer los medios de control que autoriza el ordenamiento vigente y muy relevantemente la Ley de Bases de Régimen Local de 7 de abril de 1985, que aquella sentencia no pudo tener en cuenta a la vista de la fecha en que se produjo el acto impugnado de la Diputación Foral sometido a enjuiciamiento (1982).
Por su parte, la sentencia de 5 de febrero de 1986 declaró la ilegalidad de que, a la luz de la legislación vigente en 1983 pudiera ser el Diputado General del Señorío de Vizcaya, por sí sólo y sin intervención de ninguna otra potestad autonómica o del Gobierno Civil, decidir las disposiciones, comunicaciones y toda clase de actos administrativos que compondrían las ediciones del Boletín Oficial de la Diputación Foral de Vizcaya.
En consecuencia, ninguna de las dos sentencias se pronunció sobre el tema específico de la gratuidad de los anuncios interesados por la Administración Central en los Boletines Oficiales de las provincias, que es justamente lo que se discute en el presente recurso.
Una reciente sentencia de esta Sala, de 14-2-1996, tuvo ocasión de abordar el mismo problema.
En la sentencia de instancia se trataba de un anuncio de un Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, por lo que la Administración había invocado el art. 212 del Reglamento General de Recaudación, aprobado por Decreto 3154/1968, de 14 de noviembre, que establecía que los anuncios relacionados con el procedimiento recaudatorio en general serían de "gratuita inserción" en los Boletines Oficiales del Estado y de la Provincia, tésis que fue acogida por la sentencia recurrida.
La indicada sentencia de esta Sala, aparte de otros razonamientos relacionados con la naturaleza del anuncio en cuanto acto recaudatorio (el anuncio no se refería a una liquidación tributaria, sino a la publicación de los valores y bases catastrales), estableció que el citado precepto "se encuentra en una disposición con rango de Decreto por lo que en su interpretación no puede concedérsele un alcance que llegue hasta el de las exenciones tributarias, estrictamente sometidas al principio de legalidad. Claramente establece la Disposición Transitoria Segunda.1 del Real Decreto 3250/1976, de 30 diciembre, que hasta que por el Gobierno se diera cumplimiento a lo previsto en la disposición final tercera.4 de la Ley 41/1975, continuarían en vigor las exenciones y bonificaciones de tributos locales comprendidas en disposiciones conrango de Ley, que no fueran de régimen local, lo que implica, aunque la propia indicación habría resultado superflua, la imposibilidad de invocar, frente a la regulación contenida en su texto, exenciones tributarias que no estuvieran recogidas en disposiciones con rango de Ley".
En la misma línea, la sentencia impugnada invoca la Disposición Adicional de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, que suprimió a partir del 1 de enero de 1990 los beneficios en materia de tributos locales que no estuvieran reconocidos en una norma específica, y refuerza su argumentación con la observación de que partiendo de la Real Orden de 8 de octubre de 1856, el Boletín se publica por cuenta de los fondos provinciales, por lo que aunque se aceptara la tésis de que el Boletín es un servicio estatal, prestado en régimen de cooperación por las Diputaciones Provinciales, en tal supuesto los artículos 68 y 71 del Texto Refundido de las disposiciones legales en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, impondrían la necesidad de una dotación económica adecuada a cargo del Estado, pues tales preceptos excluyen la posibilidad de que los servicios del Estado se costeen con fondos provinciales.
Tales argumentos de la sentencia recurrida deben ser acogidos y a mayor abundamiento debe especificarse que la evolución legislativa en materia tan marginal como la que nos ocupa se caracteriza precisamente por la atenuación creciente del papel de la Administración Central en la misma.
Los Boletines indicados fueron creados por la Real Orden de 20 de abril de 1833 y encomendados a los entonces existentes Jefes Políticos de las Provincias, antecedentes de los Gobernadores Civiles.
El 8 de octubre de 1856 se transforman en un servicio provincial, al disponerse en la regla 6ª que desde el 1 de enero de 1857 se publicaría por cuenta de los fondos provinciales.
La Real Orden de 1 de agosto de 1871 expresamente declara de la competencia de las Diputaciones Provinciales la instrucción y resolución de los expedientes para las subasta de los boletines, con arreglo al art. 46 de la Ley de 20 de agosto de 1870, artículo que justamente se refiere a las competencias y atribuciones de las Diputaciones Provinciales.
La intervención de los Gobernadores Civiles en la composición y publicación de los Boletines Oficiales de las Provincias respondía al control general e innominado en muchas materias, como la presente, que antes del advenimiento del actual sistema constitucional ejercía, a través de ellos, la Administración Central, y que hoy no puede sostenerse, tras el reconocimiento de la autonomía local.
En consecuencia, estamos en presencia de un servicio de la competencia de las Diputaciones que se presta mediante el abono de la tarifa legalmente aprobada, de la que sólo pueden quedar exentos los supuestos siguientes:
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Aquellos en los que, conforme a la Disposición Adicional 9ª de la Ley de Haciendas Locales, una norma de régimen local posterior o una Ley presupuestaria así lo disponga expresamente.
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Aquéllos anuncios que sean de interés general.
El segundo de los requisitos está expresamente recogido en la Ordenanza aplicada por la Diputación Foral, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de 13 de diciembre de 1991, que en su artículo 5, bajo el epígrafe "Exenciones", declara que "quedan exentos del pago de la tasa de inserción las disposiciones que sean de interés público y general".
Pues bien, en el presente litigio, las liquidaciones a que se refiere el recurso acumulado 1774/1992 se referían precisamente a la publicación e convenios colectivos, por lo que la aplicación de la exención es inobjetable, dado que es indiscutible el carácter normativo de tales convenios, que deben encuadrarse en la rúbrica de disposiciones generales.
En este aspecto, la sentencia de esta Sala de 19 de abril de 1996 declaró precisamente la no sujeción a la tasa por publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de tales convenios, no porque así lo dispusiera en su momento el art. 90.3 del Estatuto de los Trabajadores, sino por tratarse de la publicación de una norma jurídica.
Ello implica la estimación del recurso del Abogado del Estado en este aspecto.
No así en cuanto a los anuncios a que se refería el recurso 2362/92, dado que se referían a lapublicación del trámite de pliegos de cargo en determinados expedientes sancionadores, de indudable interés particular exclusivamente.
Finalmente, la Abogacía del Estado opone un último argumento, sosteniendo que en todo caso las tarifas exigidas deberían haberlo sido en concepto de precio público y no en el de tasa, reprochando a la sentencia impugnada el que no se pronunciara sobre esta cuestión, que fue planteada en la instancia.
La sentencia de 19 de abril de 1996, que acabamos de citar, se pronunció abiertamente por la naturaleza de tasa del tributo en cuestión, por cuanto se trata de un servicio que beneficia de modo particular al sujeto pasivo, hasta el punto de que cuando no existe tal beneficio, sino que el interés es general, el hecho sometido a tributación debe ser declarado -supuesto de la publicación de los convenios colectivos- no sujeto al impuesto.
Si observamos los requisitos que exige el art. 6 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos, para que un hecho imponible pueda ser sometido a una tasa puede comprobarse que concurren los dos que exige dicho precepto, ésto es: a) el servicio o actividad no es de solicitud voluntaria para el administrado; y
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la actividad no puede prestarse por el sector privado.
Por el contrario, la tesis del Abogado del Estado es insostenible, a la vista del art. 24 de la misma Ley tal y como ha quedado después de la STC de 14 de diciembre 1995, pues sólo pueden tener tal consideración las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios o la realización de actividades por la Administración cuando tales servicios se prestan también por el sector privado y son de solicitud voluntaria por el administrado, notas rotundamente inaplicables a la inserción de anuncios en un BOP.
En consecuencia, procede estimar parcialmente el recurso, sin que haya lugar a hacer pronunciamiento en materia de costas en la instancia ni en el recurso, a los efectos del art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Estimamos parcialmente el recurso de casación 7913/94, interpuesto por la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada el día 26 de septiembre de 1994, en sus recursos acumulados 1774 y 2363 de 1992, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, sede de Valladolid, siendo parte recurrida la Diputación Foral de Zamora, y, en consecuencia, declaramos no conformes a Derecho las liquidaciones a que se refiere el primero de los indicados recursos, desestimando el resto de las pretensiones de la Administración recurrente.
Sin pronunciamiento en las costas del recurso ni en las de la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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