STS, 29 de Marzo de 1996
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:1996:1946 |
| Número de Recurso | 7431/1994 |
| Procedimiento | CASACION |
| Fecha de Resolución | 29 de Marzo de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Marzo de mil novecientos noventa y seis.
Visto el recurso de casación interpuesto por la entidad Suministradora de Aguas Lomas Bosque, S.A. contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, relativa a intervención de servicio de abastecimiento de aguas, formulado al amparo de los motivos 3º y 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional por infracción del ordenamiento jurídico, habiendo comparecido la citada entidad Suministradora de Aguas Lomas Bosque, S.A. si como el Ayuntamiento de Boadilla del Monte (Madrid)
Con fecha 17 de mayo de 1994 por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó Sentencia en cuyo fallo se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Suministradora de Aguas Lomas Bosque, S.A. contra las resoluciones del Ayuntamiento de Boadilla del Monte (Madrid) de 10 de marzo y 4 de julio de 1989, relativas ambas a intervención del servicio de abastecimiento de agua de las Urbanizaciones Las Lomas y Valdepastores del citado municipio.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por la entidad Suministradora de Aguas Lomas Bosque, mediante escrito de 23 de junio de 1994, se anunció la preparación de recurso de casación.
Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 12 de septiembre de 1994 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 15 de noviembre de 1994 por la entidad Suministradora de Aguas Lomas Bosque, S.A. se interpuso recurso de casación, basandose en los motivos 3º y 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional por infracción del ordenamiento jurídico.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Ayuntamiento de Boadilla del Monte.
Mediante Providencia de 30 de octubre de 1995 se admitió el recurso de casación interpuesto, habiendo manifestado el Ayuntamiento de Boadilla del Monte lo que convino a su interés sobre el recurso mediante su escrito de 14 de diciembre de 1995.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose el dia 26 de marzo de 1996 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
El acto administrativo impugnado ante el Tribunal a quo y que dá lugar al asunto a que se refiere el presente proceso es la intervención, decidida por el Alcalde del municipio el cual se encontraba facultado para ello por acuerdo del Ayuntamiento Pleno, de una empresa suministradora de aguas a determinadas urbanizaciones. Dicha empresa no mantenia relación directa con el citado Ayuntamiento por haber celebrado en su dia un contrato con la constructora de las urbanizaciones, en el cual se subrogó luego la Comunidad de Propietarios.
La Sentencia que ahora se pretende casar desestimó el recurso interpuesto ante el Tribunal a quo, por entender que el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento habia sido validamente adoptado y que la intervención de empresas se admite expresamente por el articulo 128 de la Constitución.
Frente a esta Sentencia se recurre por la empresa suministradora de aguas en casación, invocando cinco motivos, los tres primeros al amparo del articulo 95,1,4º por infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, y los motivos cuarto y quinto al amparo del articulo 95,1,3º de la Ley por quebrantamiento de las normas reguladoras del proceso. Es preciso, por tanto, estudiar dichos motivos de casación, si bien ofrecen un interés desigual por referirse los dos últimos unicamente a irregularidades procesales, mientras que los tres primeros plantean de modo frontal la pretendida inadecuación del acto administrativo al ordenamiento juridico.
En el primer motivo de casación, con mucho el de mayor interés que se plantea en el proceso, se invoca la infracción por aplicación indebida del articulo 128,2 de la Constitución vigente, que en su inciso final regula la intervención de empresas.
La argumentación del recurrente consiste en definitiva en que, calificado inequivocamente el acto administrativo municipal como una intervención de empresas, resulta no conforme a Derecho al carecer de fundamento alguno. Pues el articulo 128,2 de la Constitución se refiere a una intervención de empresas por motivos económicos y además exige expresamente que tal intervención se acuerdo mediante Ley. Por tanto entiende el recurrente que se ha infringido la Constitución española y que el acto administrativo impugnado ante el Tribunal a quo carece de la fundamentación juridica indispensable.
En este sentido argumenta el recurrente con toda razón que los articulos 79 a 88 de la Ley Básica de Régimen Local no contemplan la intervención de empresas por los entes locales, como tampoco lo hacen los correlativos artículos 88 a 110 del Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local. Es cierto, según afirma el recurrente, que el articulo 84 de la Ley Básica citada se refiere a la intervención de los entes locales y por ende de los municipios en la actividad de los ciudadanos, pero se mantiene que la noción de intervención contemplada en ese precepto no se refiere en modo alguno a la intervención de empresas. Por tanto el recurrente llega a la conclusión de que el acto administrativo carecia de fundamento y la Sentencia que se impugna ha infringido el ordenamiento juridico por aplicación indebida del ya citado articulo 128,2 de la Constitución.
Esta argumentación debe ser estudiada partiendo de puntos de vista generales y teniendo en cuenta que en el caso de autos se trataba de una actuación del Ayuntamiento para garantizar la prestación de un servicio de primera necesidad, como es el abastecimiento de aguas. Pues no cabe duda de que esta era la finalidad del acto administrativo, sin duda referida a la prosecución de un interés publico.
Ahora bien, la corrección del fin del acto no significa en modo alguno que tuviera necesariamente el fundamento juridico necesario, y menos aún el fundamento que admite la Sentencia impugnada basandose en el articulo 128,2 de la Constitución. Tal precepto constitucional no puede servir de base a la actuación del municipio, pues resulta inequivoco que para la intervención de empresas, como para la reserva de recursos esenciales al sector publico, es necesario que se dicte una norma con rango formal de Ley, tratandose de uno de los supuestos en que la reserva de Ley se expresa más claramente en la Constitución española. Siendo asi que los municipios no son titulares de la potestad legislativa debe concluirse que el acto del Ayuntamiento no puede ampararse en este precepto.
Entiende la Sala sin embargo que esto no tiene porque significar necesariamente que el acto impugnado ante el Tribunal a quo debiera carecer por completo de efectos, pues sin duda se hubiera encontrado debidamente fundado en Derecho si se hubieran invocado las facultades que reconoce al Alcalde el articulo 21,1, apartado j) de la Ley Básica de Régimen Local, facultades estas de las que puede hacer uso en caso de infortunio. La invocación de tal precepto hubiera permitido al Alcalde, dando cuenta al Pleno del Ayuntamiento, adoptar una medida de emergencia para restablecer el abastecimiento de agua,sin que pueda excluirse del cuadro de medidas urgentes un control momentáneo y temporal de la actividad suministradora de aguas con objeto de asegurar el servicio. Control que en su caso hubiera debido dar lugar a la correspondiente compensación económica por los perjuicios sufridos si estos se hubieran producido efectivamente.
En consecuencia podria entenderse, efectuando la interpretación oportuna y a partir de los criterios y principios que establece la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, que si bien la intervención de la empresa basada en el articulo 128,2 de la Constitución era nula de pleno derecho, contenia sin embargo a tenor del articulo 51 de la precitada Ley los elementos constitutivos de otro acto distinto que hubiera sido valido. Tal solución hubiera estado de acuerdo con la necesidad de mantener las potestades municipales para asegurar la prestación de los servicios de primera necesidad, incluso mediante una asunción temporal de los mismos, como declaró nuestra Sentencia de 1 de marzo de 1988.
Pero esta solución, que pudiera darse en derecho a la controversia al hacer uso este Tribunal de sus potestades para resolver en el juicio rescindente, resulta vedada en el caso de autos porque el Ayuntamiento y el Alcalde adoptaron el acuerdo correspondiente sin someterlo a ningún tipo de condicionamientos que condujesen a preservar las garantias del administrado y a no imponer injustificadamente el sacrificio sin compensación de derechos economicos. Pues lo cierto es que la intervención de la empresa suministradora de aguas se acordó sin establecer limite temporal ninguno y sin prever la posible compensación economica en caso de que hubiera sido procedente. Ello supone que se llevó a cabo una privación de propiedad, es decir, materialmente -aunque no formalmente- una expropiación, sin respetar las garantias que se establecen en el artículo 33,3 de la Constitución y sin referencia ninguna a la debida compensación por la lesión sufrida que se prevé en el artículo 106,2 del mismo texto constitucional, lo que resulta agravado en el caso de autos al dejar sin orientación al afectado sobre si la lesión era temporal o definitiva. Se han contravenido por tanto los mandatos constitucionales relativos a las garantias de los bienes y derechos.
En tales condiciones no es posible la conversión del acto administrativo aplicando el articulo 51 de la Ley de Procedimiento de 1958, por lo que no puede obviarse en modo alguno la infracción por la Sentencia recurrida del articulo 128,2 de la Constitución por aplicación indebida. Ello hace que deba acogerse el motivo de casacion invocado.
Resuelta asi la cuestión principal no es necesario entrar en detalle en el examen de los demás motivos de casación. No obstante procede examinarlo brevemente, de acuerdo con el articulo 43,1 de la Ley Jurisdiccional.
El segundo motivo invocado no puede ser acogido, toda vez que no es aplicable al caso de autos la normativa del articulo 23,2,b) de la Ley Básica de Régimen Local en relación con el articulo 22, apartado f) del mismo texto legal. Pues no se está aqui ante un supuesto en que la resolución fuese adoptada por el Alcalde. Existia por el contrario un acuerdo del Pleno, si bien éste facultó al Alcalde para que lo hiciera efectivo. En consecuencia ni se trata de una resolución adoptada de por sí por el mismo Alcalde, ni se esta ante una delegación.
Tampoco puede acogerse el tercer motivo de casación, cuya argumentación ya fue rechazada por el Tribunal a quo, en el que se invoca que la Sentencia recurrida no tuvo en cuenta la necesaria aplicación del articulo 76 de la Ley Básica de Régimen Local sobre la obligación de los miembros de la Corporación local de abstenerse en los asuntos en que tengan interés directo, incurriendose en caso contrario en la invalidez de los acuerdos. Pues en cuanto a este extremo parece deducirse de las actuaciones que la Sentencia impugnada apreció que los votos de los Concejales vecinos de las urbanizaciones afectadas no hubieran sido necesarios para adoptar el acuerdo, que se aprobó por unanimidad. Frente a esto alega el recurrente en casación que estaban interesados en el asunto siete de los once Concejales del Ayuntamiento, extremo éste que se debe a la interpretación que efectúa el recurrente y que en cualquier caso constituye una cuestión de hecho que no puede ser revisada en casación.
Por tanto procede no acoger los motivos segundo y tercero de casación invocados.
No pueden acogerse tampoco los motivos de casación cuarto y quinto a examinar también brevemente. En el primero de ellos, que se invoca al amparo del articulo 95,1,3º de la Ley, se alega infracción del articulo 75 de ésta por no haberse formulado alegaciones de las partes una vez practicada la prueba. Sin embargo no existe en nuestro caso tal infracción, pues lo previsto en el articulo 75 de la Ley se refiere a los casos en que las pruebas se practiquen por iniciativa del Tribunal. No fue esto lo sucedido en el supuesto estudiado, ya que la practica de la prueba una vez suspendido el señalamiento tuvo lugar paraque se practicase una solicitada por la parte ahora recurrente y demorada por causa imputable a ésta. En consecuencia no puede entenderse que el precepto que se alega haya sido vulnerado.
Asimismo es preciso desechar el motivo quinto de casación, invocado igualmente al amparo del articulo 95,1,3º por denegación inmotivada de la prueba. Pues la Ley Jurisdiccional es clara en la regulación de dicho extremo en el sentido de que entra dentro de las potestades del Tribunal a quo acordar el recibimiento a prueba y la practica de las propuestas en los casos previstos en el articulo 74 de la Ley de la Jurisdicción. Por tanto el Tribunal a quo no infringió las normas reguladoras del proceso al declarar la impertinencia de las pruebas propuestas.
De ello se deduce que no pueden acogerse los motivos cuarto y quinto de casacion invocados.
No ha lugar a hacer declaración especial sobre las costas
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación
Que debemos acoger y acogemos el primer motivo de casacion invocado, por lo que estimamos el presente recurso y declaramos haber lugar a la casacion de la Sentencia impugnada; que no acogemos los demás motivos de casacion invocados; que en cuanto al recurso interpuesto ante el Tribunal de instancia lo estimamos y declaramos no ser conforme a Derecho el acto municipal recurrido; que no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que certifico.- Rubricado.
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