STS, 29 de Diciembre de 1995
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| Número de Recurso | 3121/1991 |
| Fecha de Resolución | 29 de Diciembre de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Diciembre de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo compuesta por los Señores del margen, en el recurso de apelación nº 3121/91 interpuesto por la Comunidad Autónoma de Cantabria, representada por el Procurador D. Rafael Torrente Ruiz contra la sentencia de 5 de febrero de 1.991 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Burgos, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 826/86, en el que se impugnaba acuerdo del Ayuntamiento de Villaverde de Trucios de 26 de septiembre de 1.986, sobre segregación de dicho municipio a la Comunidad Autónoma del País Vasco. Siendo partes apeladas, el Gobierno Vasco, la Diputación Foral de Vizcaya y el Ayuntamiento de Trucios que actúan representados por los Procuradores D. Pedro Rodríguez Rodríguez, D. Santos de Gandarillas Carmona y D. Samuel Martínez de Lecea Ruiz.
La Comunidad Autónoma de Cantabria, por escrito de 3-9-86, interpone recurso contencioso administrativo contra el acuerdo de 26-9-86 del Ayuntamiento de Villaverde de Trucios relativo a segregación de dicho municipio de Cantabria y su incorporación a Vizcaya, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor:"A) Desestimar las excepciones de inadmisibilidad opuestas por la representación procesal del Ayuntamiento de Villaverde de Trucios, la Diputación Foral de Vizcaya y el Gobierno Vasco. B) Desestimar el recurso jurisdiccional promovido por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Cantabria, por ajustarse a Derecho el acuerdo municipal recurrido, adoptado por el Ayuntamiento de Villaverde de Trucios con fecha 26 de septiembre de 1.986, sobre incorporación a la Comunidad Autónoma del País Vasco. Sin imposición de costas".
Por escrito de 9-2-91, la Comunidad Autónoma de Cantabria interpone recurso de apelación contra la citada sentencia y por providencia de 13-2-91 se admite el recurso de apelación en ambos efectos y se emplaza a las partes ante la Sala del Tribunal Supremo.
En trámite de alegaciones escritas la Diputación Regional de Cantabria en su escrito de 10 de febrero de 1.992, suplica se dicte sentencia por la que se anule o revoque la recurrida y asimismo se anule, se revoque o se deje sin efecto el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Villaverde de Trucios, de segregarse de Cantabria e incorporarse al País Vasco, y se reconozca ser de inexcusable aplicación al Ordenamiento Jurídico de la Comunidad Autónoma de Cantabria para la segregación del municipio de Villaverde de Trucios de dicha Comunidad, con carácter previo a su eventual incorporación al País Vasco.
En similar tramite de alegaciones escritas el Gobierno Vasco por escrito de 5 de noviembre de 1.993, interesa se dicte sentencia desestimando el recurso de apelación y similar petición interesan las otras partes apeladas, Diputación Foral de Vizcaya en su escrito de 24 de junio de 1.994, y elAyuntamiento de Villaverde de Trucios en su escrito de 28 de julio de 1.994, en el que interesa además se declare la inadmisibilidad del presente recurso.
Por providencia de 31 de octubre de 1.995, se señaló para deliberación y fallo el día 19-12-95 y siguientes hábiles. La deliberación, votación y fallo tuvo lugar el día diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa y cinco.
El antecedente de esta litis, es un acuerdo del Ayuntamiento de Villaverde de Trucios de 26 de septiembre de 1.986, relativo a la incorporación de dicho municipio a la Comunidad Autónoma del País Vasco, y la sentencia apelada, tras rechazar, las dos causas de inadmisibilidad aducidas, una, por falta de legitimación del recurrente y la otra, por estimar que el acto impugnado es un acto de trámite, desestima el recurso contencioso administrativo por ajustarse a Derecho el acuerdo municipal recurrido, valorando, entre otros, en su Fundamento de Derecho Quinto, lo siguiente:"La L.O. 8/1981, al delimitar el territorio de la Comunidad Autónoma de Cantabria dispone: "El territorio de la Comunidad Autónoma es el de los Municipios comprendidos dentro de los límites administrativos de la actualmente denominada provincia de Santander". La delimitación territorial así definida, referida al territorio de los municipios comprendidos en la provincia de Santander, así llamada al tiempo de promulgarse el Estatuto ("actualmente denominada") supone, en términos de la repetida sentencia, la identificación del territorio provincial integrado en la Comunidad, pero no la de los límites geográficos del mismo, por lo que su alteración no comporta la del contenido de la referida norma estatutaria. No es precisa, pues, la revisión estatutaria cuya regulación establece el artículo 57 de la señalada Ley Orgánica, por otra parte, no conteniendo esta última un específico procedimiento de segregación del enclave constituido por el municipio de Villaverde Trucios, el artículo 8º del Estatuto de Autonomía del País Vasco goza de plena virtualidad para producir el cambio territorial por aquel propugnado, al no interferir el ámbito de normación de la Comunidad Autónoma de Cantabria".
La parte apelante, Diputación Regional de Cantabria, reproduciendo en buena medida las alegaciones de la instancia discrepa principalmente del Fundamento Quinto de la sentencia apelada, por estimar, que el acuerdo impugnado vulnera el Estatuto de Autonomía de Cantabria en sus artículos 2 y 57, y que si bien no se trata aquí de una colisión de normas estatutarias, la alteración territorial produciría un evidente menoscabo para la Comunidad Autónoma de Cantabria, refiriendo que si bien el Estatuto Cántabro no contiene un procedimiento específico de segregación, no por ello goza el artículo 8 del Estatuto Vasco de plena virtualidad para producir el cambio territorial, ya que corresponde a la -Comunidad Autónoma de Cantabria, la regulación de la segregación de la parte del complejo de actos que podrían dar lugar al cambio territorial, y señalando en fin, que el acuerdo impugnado supone una decisión contraria a otra adoptada hace siete años sin que las circunstancias hubiesen variado de forma que permitan el cambio de criterio y que menoscaba las competencias de la Comunidad Autónoma.
Las partes apeladas, en respuesta a las alegaciones de la parte apelada, además de abundar en los términos de la sentencia apelada, y reproducir la alegación de inadmisibilidad, por tratarse, según dicen de un mero acto de trámite, aducen en síntesis: A) que si que han cambiado las circunstancias al existir una norma, que le habilitaba, el Estatuto de Autonomía del País Vasco que es un parte del Ordenamiento Jurídico, dentro del paquete constitucional, B) que no existe la nulidad que refiere el artículo 47 de la entonces vigente Ley de Procedimiento Administrativo, y C) que no existe menoscabo de las competencias de la Comunidad Autónoma de Cantabria, pues el Ayuntamiento se ha limitado a solicitar la incorporación a la Comunidad Autónoma del País Vasco, y esta mera solicitud no vulnera precepto alguno y no pasa de ser una mera expresión del derecho de petición contenido en el artículo 29 de la Constitución en relación con el artículo 77, y por ello, incluso se alega, por la representación de la Diputación Foral de Vizcaya, que es irrelevante polemizar sobre si debe o no reformarse el Estatuto de Cantabria para acceder a la petición.
Delimitada la litis, en los términos más atrás citados, procede en primer lugar, rechazar las peticiones relativas a la inadmisibilidad del recurso amparadas en que se trata de un acto de trámite, pues aparte de que esa petición aparece expresamente desestimada en la sentencia apelada y al no haberse en ese particular apelado ha quedado firme, es lo cierto, que si bien el acuerdo del Ayuntamiento de Villaverde de Trucios, puede tener el carácter de acto de trámite, si se valora dentro del complejo procedimiento en que se produce, no hay que olvidar, que al tiempo y por si solo, tiene entidad suficiente para ser susceptible de impugnación, pues se trata de un acto definitivo de una Corporación Local que expresa una decisión o deseo de esa Corporación, que además de que en buena medida le puede afectar en el futuro, es actuación necesaria para el inicio del complejo procedimiento de incorporación a otra Comunidad que llevaobviamente implícita la necesidad de la oportuna segregación, y por tanto, por su carácter de acto definitivo para la Corporación Local y al tiempo, de acto necesario para inicio del procedimiento complejo de segregación y agregación, tiene autonomía suficiente para su impugnación, conforme a lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley de la Jurisdicción.
En base a lo dispuesto entre otros, en los artículos 29, 140 y 147 de la Constitución y artículo 8 del Estatuto del País Vasco, y a la vista de que el Ayuntamiento de Villaverde Trucios, se limitó, previa la declaración de urgencia y con el quórum exigido, a usar el trámite que al respecto dispone el artículo 8 del Estatuto del País Vasco y solicitar su agregación a la citada Comunidad, hay que estimar, que el citado Ayuntamiento ajustó su actuación a lo dispuesto en el Ordenamiento, pues si el artículo 147 citado, además de declarar que el Estado reconocerá y amparará a los Estatutos de cada Comunidad Autónoma como parte integrante de su Ordenamiento Jurídico, dispone que uno de los contenidos de los Estatutos es la delimitación de su territorio, y a continuación se refiere al procedimiento para la reforma de los Estatutos, es claro, que a partir de esos presupuestos hay que aceptar como permitida, ab initio, por la Constitución la actuación relativa al cambio en la delimitación del territorio de una Comunidad Autónoma, como la de Cantabria, como así en buena medida las partes lo aceptan, e incluso lo ha desarrollado la sentencia del Tribunal Constitucional nº 99/86 y si además de ello el artículo 8 del Estatuto del País Vasco, que es norma integrada en el Ordenamiento, dispone un trámite para la incorporación a su Comunidad, que exige, un acuerdo de la Corporación Local afectada, es claro también, que por ello se ha de estimar, que el Ayuntamiento de Villaverde de Trucios se limitó a cumplir lo dispuesto en una norma vigente, y lo hizo por el procedimiento al efecto establecido, sin que desde esta perspectiva quepa hacerle ningún reproche, máxime cuando la propia Comunidad Autónoma de Cantabria reconoce, que no existe trámite ni prohibición alguna al respecto, y cuando, hace siete años, que fue cuando la parte apelante refiere que adoptó una decisión contraria, no existía la posibilidad legal que ahora se le ofrecía.
La alegación relativa a que el acuerdo del Ayuntamiento de Villaverde de Trucios menoscaba las competencias de la Comunidad Autónoma de Cantabria y vulnera lo dispuesto en los artículos 2 y 57 del Estatuto de Cantabria y que ciertamente constituye la cuestión de fondo del recurso, hay también que rechazarla, en congruencia con lo antes expuesto, pues el Ayuntamiento en su acuerdo se ha limitado a exponer su opinión o deseo, en materia que además de no prohibida, es susceptible de la oportuna reforma, artículo 174 de la Constitución y ha utilizado el cauce o trámite dispuesto en una norma inserta en el Ordenamiento, artículo 8 del Estatuto del País Vasco, y siendo ello así no se puede aceptar, como se pretende, que haya menoscabo la competencia de la Comunidad Autónoma de Cantabria, pues ha actuado en su propio nombre y al margen por tanto de lo que pueda y debe acordar la Comunidad Autónoma de Cantabria en defensa de sus intereses, y además ese acuerdo, aunque con evidente autonomía, como se ha referido, es un acto inicial de un procedimiento complejo de segregación y agregación, que no resuelve ni prejuzga la solución final, ni incluso la decisión de la Comunidad Autónoma de Cantabria, y por tanto, mal se puede entender que afecta a lo dispuesto en los artículos 2 y 57 del Estatuto de Cantabria, pues esa afectación, vulneración o alteración, se produciría, en su caso, por la decisión final y sobre ella, ni se pronuncia el Ayuntamiento de Villaverde de Trucios, -que se limita a iniciar el expediente-, ni tiene competencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 147 de la Constitución e incluso al amparo del artículo 8 del Estatuto del País Vasco.
Por todo lo anterior procede desestimar el recurso de apelación y confirmar la sentencia apelada, aunque no sea ciertamente por la totalidad de sus argumentos, pues la misma, particularmente en su Fundamento Quinto, hace unas valoraciones, sobre la incidencia del cambio territorial del municipio de Villaverde de Trucios, sobre la falta de procedimiento de segregación en el Estatuto de Cantabria, y, sobre la necesidad o no de reforma o revisión del Estatuto de Cantabria, que son o serán cuestiones de futuro y a valorar en su momento, pero ajenas a esta litis, en la que meramente se está en el inicio de un expediente o procedimiento complejo de segregación y agregación de un municipio, y en el que por tanto solo se puede y debe valorar aisladamente si el acuerdo adoptado es o no conforme al Ordenamiento, sin hacer valoraciones sobre lo que en futuro puede acontecer, ni menos sobre la solución final, pues si se analiza en esos términos el acuerdo impugnado entonces sería un mero acto de trámite que se habría de valorar y revisar con la solución de fondo o acto final, como así en buena medida lo reconoce, la Diputación foral de Vizcaya, cuando en su escrito de alegaciones, pag. 19 refiere, "consecuentemente, en este recurso y a la vista del contenido del acuerdo municipal, es irrelevante polemizar, como hace la recurrente, acerca de si se debe o no reformarse el Estatuto de Cantabria para acceder a la petición".
No son de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de una concreta imposición de costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Cantabria, representada por el Procurador D. Rafael Torrente Ruiz, contra la sentencia de 5 de febrero de 1.991 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, recaída en el recurso contencioso administrativo 826/86, y en su consecuencia confirmamos la citada sentencia, sin que haya lugar a expresa condena en costas a ninguna de las partes.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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