STS, 29 de Noviembre de 1996
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| Número de Recurso | 2845/1991 |
| Fecha de Resolución | 29 de Noviembre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Noviembre de mil novecientos noventa y seis.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Procurador Don Alejandro González Salinas, en representación de la Comunidad de Propietarios DIRECCION000 , contra la Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 28 de diciembre de 1990, relativa a una solicitud de autorización para realizar una obra dentro de una Zona Lejana de Seguridad militar, habiendo comparecido como apelada la Administración del Estado, representada y defendida por su Letrado.
Ante la Sección Tercera de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso Contencioso-Administrativo número 317.386. (3122/88), promovido por la representación de la Comunidad de Propietarios DIRECCION000 impugnando un acto del Ministerio de Defensa de 9 de marzo de 1988 desestimando un recurso de reposición contra otro de fecha 12 de marzo de 1987, sobre autorización para realizar una obra dentro de la Zona Lejana de Seguridad de la Batería D-15 (Punta Acebuche) de la Zona Estratégica del Estecho , en el que ha sido parte demandada La Administración del Estado (Ministerio de Defensa).
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 28 de diciembre de 1990 desestimando el recurso.
Contra la referida sentencia la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 26 de noviembre de 1996, en cuya fecha ha tenido lugar.
El supuesto de hecho a que se refiere la presente apelación se plantea del modo siguiente. En 1982, por medio de una orden del Ministerio de Defensa de 25 de noviembre , se delimitó una zona de seguridad lejana de determinada batería en la Zona del Estrecho, en ejecución de la Ley 8/1975, de 12 de marzo y de su Reglamento aprobado por Real Decreto 689/1978, de 10 de febrero. Es de tener en cuenta que una parte de los terrenos que integraban la zona de seguridad lejana estaban calificados comosuelo urbanizable programado por el Plan General de Ordenación Urbana de la Ciudad de Algeciras a cuyo término municipal pertenecían. Con posterioridad una comunidad de propietarios realizó en 1985 unas obras de urbanización en la zona de seguridad lejana, habiéndose dictado por la Administración militar una orden de suspensión de dichas obras, recibida al parecer cuando ya habían finalizado. No obstante, como se habían efectuado esas obras de urbanización pero no la construcción de las viviendas como se pretendía, se solicitó a la citada Administración militar autorización para las mismas a tenor del artículo 11 de la Ley 8/1975 y los correlativos de su Reglamento. Esta autorización fue denegada por el órgano competente en 1987, denegación luego confirmada en reposición.
Impugnados los actos administrativos en vía contenciosa la Sentencia del Tribunal de instancia que ahora se apela, frente a las pretensiones de la comunidad de propietarios, declara en sus fundamentos de derecho en primer lugar que no puede aceptarse la impugnación indirecta de la Orden de 25 de noviembre de 1982 que delimitó la zona de seguridad de la batería. Pues, según entiende el Tribunal de instancia, esta orden no es una disposición de carácter general, afirmación ésta que se hace tras un estudio de las sentencias de este Tribunal Supremo de 3 de enero de 1979 y 5 de mayo de 1989 recaidas en casos análogos. Se afirma asimísmo por la Sentencia impugnada que nada obsta para que se produzca válidamente la concurrencia del ordenamiento urbanístico y la necesidad de obtener una autorización que se refiera a intereses protegidos por ordenamientos sectoriales, como sucede en el caso de autos por razones de interés militar. Esta posibilidad se encuentra amparada por el artículo primero en relación con los artículos 2,2 y 33 del Reglamento de Disciplina Urbanística, a interpretar de forma conjunta con la repetida Ley 8/1975, de 12 de marzo. No deben tenerse en cuenta por tanto, a juicio del Tribunal de instancia, ni la argumentación de que podía edificarse válidamente porque los terrenos eran suelo urbanizable no programado a tenor de la ordenación urbanística, ni tampoco la alegación realizada por la Administración recurrida de que el Plan de Urbanismo municipal se encontraba impugnado por la propia Administración Central. No existe, en consecuencia, según la Sentencia apelada obstáculo legal alguno para la necesaria concurrencia de autorización o licencia urbanística y la autorización a otorgar por los órganos correspondientes del Ministerio de Defensa.
Continuando con el planteamiento que efectúa la Sentencia apelada, lo que parece indispensable para la mejor solución del presente proceso, es de tener en cuenta que según dicha Sentencia concurren en el caso de autos los dos requisitos exigidos por el artículo 11 de la Ley 8/1975 y 14 de su Reglamento para que pueda denegarse una autorización a efectos de realizar plantaciones o edificaciones en las zonas de seguridad militar. Estos requisitos son que se produzca una limitación del uso de la instalación militar y que el funcionamiento de la misma de lugar a riesgos para las personas o los bienes. El precepto citado establece cláramente la existencia de una autorización que solo puede denegarse de forma reglada si se cumplen estos requisitos, pero el Tribunal de instancia entiende que se cumplen efectivamente, lo que hace valorando dos informes de la Administración militar que, según la comunidad de propietarios ,son de carácter contradictorio.
Por ultimo el Tribunal de instancia rechaza la pretensión de indemnización de daños y perjuicios que formuló la comunidad de propietarios ahora apelante por entender que tales daños no son consecuencia de los actos impugnados, si bien esta declaración se hace añadiendo de forma expresa que se efectua sin perjuicio de que la referida indemnización pueda solicitarse de forma independiente.
Entrando en el examen del primero de los puntos enunciados al dar cuenta de la Sentencia apelada a propósito de él debe decidirse si es admisible la impugnación indirecta de la Orden de 25 de noviembre de 1982, lo que depende desde luego de que se trate de una disposición de carácter general, pues en tal caso es válida a tenor de las normas procesales vigentes la referida impugnación de la disposición al mismo tiempo que la del acto que trae de ella su fundamento jurídico. Frente al punto de vista del Tribunal de instancia de que no se trata de una disposición de carácter general sino de un acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos, el apelante se esfuerza por demostrar que existe una identidad, o al menos una analogía, con los supuestos de aprobación de un Plan de Ordenación Urbana. Se razona en este sentido que, así como los planes citados imponen limitaciones al derecho de edificación, la orden de que se habla establece igualmente esas limitaciones. Según la argumentación del actor, siendo así que los Planes de urbanismo pueden considerarse disposiciones de carácter general, el mismo tratamiento debe recibir una orden de este tipo que establece identicas o similares limitaciones.
Ahora bien, lo cierto es que la orden discutida no solo está dirigida a una pluralidad indeterminada de sujetos, sino que además efectua una atribución de calificación o cualidad al suelo de la que se deriva la limitación de los derechos de los potenciales plantadores o edificadores. Sin embargo entiende la Sala que ello no significa que se trate de una disposición de caracter general, puesto que no se integra en el ordenamiento jurídico estableciendo con carácter general derechos y deberes, sino que símplemente espresupuesto de la aplicación de un ordenamiento sectorial. En este caso, como en otros análogos de calificación ello no significa que estemos ante una disposición legal ni reglamentaria. Nuestro ordenamiento conoce supuestos, entre los que pueden citarse por ejemplo la calificación de zona marítimo-terrestre o de vía pecuaria, que en modo alguno dan lugar a que los actos administrativos correspondientes deban entenderse disposiciones de carácter general.
Por tanto, a la vista de todo ello debe partirse de que la Orden debatida era un acto de caracter individual, de donde se deduce que asistio la razón al Tribunal de instancia al rechazar su impugnación indirecta. No puede aceptarse, en efecto, la equiparación de tal Orden con un Plan de urbanismo que, si bien incluye desde luego limitaciones análogas, presenta además otras características muy diferentes de las propias de una orden de este tipo.
Mas brévemente debe estudiarse la segunda argumentación antes citada, que se refiere a la posible concurrencia de autorizaciones o licencias urbanísticas y autorizaciones encaminadas a proteger intereses sectoriales. En este sentido, a mas de que ha de entenderse que asiste la razón al Abogado del Estado cuando se refiere a la frecuencia con que concurren diversas exigencias de autorización, ha de considerarse terminante la razón en que se apoya la Sentencia apelada, es decir, el amparo que encuentra esta concurrencia en los preceptos antes citados del Reglamento de Disciplina Urbanística y en especial sus artículos 2,2 y 33. Por tanto el carácter que reconoce al suelo el Plan de Ordenación Urbana y la circunstancia de que dicho Plan se encuentre impugnado no pueden determinar de por sí la falta de validez de la denegación de la autorización administrativa por la Administración militar.
Despejados pues los problemas anteriores hay que referirse ahora al punto que puede considerarse como la auténtica razón de decidir de la Sentencia apelada, a saber, el cumplimiento en el caso de autos de los dos requisitos que establece la legislación reguladora para que pueda denegarse la autorización, la limitación del uso de las instalaciones militares y la existencia de riesgo de daños para las personas o los bienes, en este caso las edificaciones.
El apelante insiste reiteradamente en que se encuentran incorporados a los autos dos informes de la Administración militar de carácter contradictorio. Ahora bien, no cabe duda de que a pesar de la mayor proximidad al terreno en cuestión y al interes militar concreto de la Brigada de Artillería que emitio un informe favorable, dicho informe no puede considerarse decisivo ya que expresa claramente que no se producen las dos circunstancias que impedirían se otorgase la autorización, pero especificando que ello sucede en tiempo de paz. Por el contrario parte de perspectivas mas generales el informe desfavorable de la División de Operaciones, el cual contempla todas las posibilidades y no solo el uso de la batería para hacer ejercicios de tiro en tiempo de paz. Entiende esta Sala que la finalidad misma de la instalación militar no permite hacer un pronunciamiento referido únicamente a la situación en tiempo de paz, pues en tal caso no se estaría contemplando la finalidad ultima de esas instalaciones de defensa que obviamente se destinan a usarlas en la eventualidad de un conflicto bélico.
De ahí se desprende que, pese a las argumentaciones del recurrente en el sentido del carácter tardío del informe desfavorable y de su razonamiento o afirmación de que se debe a instrucciones internas de la Administración militar, debe estarse, como hizo la Sentencia apelada, al contenido de ese citado segundo informe a tenor del cual se produce en la realidad,si se lleva a cabo la edificación de las viviendas,una limitación del uso de las instalaciones así como la existencia de peligro de daños para los bienes y las personas. En consecuencia respecto al pronunciamiento correspondiente ha de confirmarse en este punto la Sentencia del Tribunal de instancia.
Por último ha de entenderse asimísmo que no es pertinente acordar al resolver este proceso el otorgamiento de una indemnización a la comunidad de propietarios. No hay que olvidar a este efecto que las obras de urbanización que llevó a cabo se hicieron de forma ilegal ya que tambien hubieran necesitado autorización. Pero no es ésta la cuestión decisiva sino la mantenida por la Sentencia que se impugna en el sentido de que los eventuales daños a indemnizar no son una consecuencia directa de los actos impugnados en este proceso. En este punto no puede apreciarse una relación de causalidad directa, ya que media la circunstancia de que concurre la exigencia de dos autorizaciones en virtud de calificaciones del suelo contradictorias. Sin pronunciarse sobre la eventual existencia de una licencia urbanística que no se acredita en los presentes autos, lo cierto es que media en la secuencia lógica de la relación de causalidad la aprobación del Plan General de Ordenación Urbana, y de este modo no puede apreciarse aquel nexo causal directo.
No puede aceptarse por la Sala la afirmación del Abogado del Estado hecha sin duda a efectos procesales en el sentido de señalar cual sería en su caso la Administración obligada a una posibleindemnización. Debe sin embargo aludirse a que las declaraciones y pronunciamientos anteriores se hacen sin perjuicio de que se intente por la comunidad de propietarios obtener por la vía oportuna de la Administración obligada a ello una indemnización siguiendo el procedimiento correspondiente.
No ha lugar a hacer una declaración expresa sobre las costas de acuerdo con el art. 131,1 de la Ley Jurisdiccional.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación y que confirmamos la Sentencia apelada y declaramos ser conformes a derecho los actos administrativos recurridos ante el Tribunal de instancia; sin expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr, Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que certifico.- Rubricado.
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