STS, 10 de Enero de 1997
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 765/1994 |
| Fecha de Resolución | 10 de Enero de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Enero de mil novecientos noventa y siete.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso contencioso administrativo nº 765/94, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillen, en nombre y representación de la Diputación Provincial de Valencia, contra el R.D. 950/89, de 28 de julio, que declara de interés general la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete. Habiendo sido parte recurrida el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y coadyuvante la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, representada por la Procuradora de los Tribunales Dª Olga Rodríguez Herranz.
La representación procesal de la Diputación Provincial de Valencia interpuso recurso contencioso administrativo, contra el R.D. 950/89, de 28 de julio. Admitido el recurso, se publicó el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y se reclamó el expediente administrativo que una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda lo que verificó, con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos terminó suplicando a la Sala "acuerde declarar la disconformidad a derecho de los actos administrativos impugnados, por las razones formales y materiales que han sido expuestas en este escrito".
El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia en virtud de la cual " desestime íntegramente la pretensión deducida por el recurrente y declare expresamente que el Real Decreto impugnado resulta conforme con el ordenamiento jurídico".
La representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, se opuso a la demanda suplicando a la Sala dicte Sentencia " desestimando el presente recurso y confirmando el Real Decreto 950/89 objeto del mismo, por ser conforme a Derecho ". Solicitando el recibimiento a prueba del proceso.
Por Auto de 24 de febrero de 1993, se acordó el recibimiento a prueba del recurso con el resultado que obra en autos.
Concedido a las partes el plazo de 15 días para que presentasen escritos de conclusiones lo verificaron presentando escritos las partes personadas, en los mismos términos contenidos en los suplicos de los escritos de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones quedaron los Autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno le correspondiera. Y a tal fin se fijo el ocho de enero de 1997, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.
La representación procesal de la Diputación Provincial de Valencia interpone, en única instancia, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, recurso contencioso administrativo contra el R.D. 950/89, que declara de interés general la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete. El recurrente fundamenta la impugnación de dicho Real Decreto en los siguientes argumentos sintéticamente enunciados:
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Nulidad por omisión de trámites e informes preceptivos, al faltar el dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 22 de la L.O 3/80, de 22 de abril y 130. 3 de la LPA, tampoco consta la tabla de vigencia, (art. 129.3 LPA).
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Ausencia de la tabla de vigencias a que se refiere el art. 129.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
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Se infringe el art. 17 de la Ley 29/85, de 2 de agosto, de Aguas, por falta de informe del Consejo Nacional del Agua, que no estaba constituido.
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Se ha prescindido del trámite de audiencia a los interesados en la elaboración del Real Decreto, concretamente no se les ha dado audiencia a las Administraciones Territoriales interesadas.
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Infracción de los arts. 92 y 96 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, pues al tratarse de ámbitos geográficos pertenecientes a dos provincias distintas debieron dictarse dos decretos.
La naturaleza jurídica del Real Decreto impugnado, RD 950/89 de 28 de julio, por el que se declara de interés general de la Nación la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete ha sido ya objeto de análisis en las Sentencias de esta Sección de 10 de noviembre de 1994, 17 y 31 de mayo, 5, 12 y 19 de julio y 13, 16 y 27 de septiembre de 1996. En ellas se tuvo ocasión de señalar que no estamos ante una disposición de carácter general sino ante un acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos, que constituye, además, el acto inicial de un procedimiento complejo que se dicta en ejecución del artículo 92 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, Texto Refundido aprobado por D 118/1973, de 12 de enero (LRDA). No incorpora propiamente un contenido normativo que se integre en el ordenamiento jurídico, con el establecimiento de derechos y obligaciones; supone, por el contrario, una decisión gubernativa, conforme al artículo 49 LRDA, acordando una de las actuaciones previstas en artículo 5 de la propia Ley que incluye el conjunto de obras y trabajos necesarios para que pueda hacerse la declaración de "puesta en riesgo" de las distintas unidades de explotación (art. 119 LRDA), el establecimiento y conservación de éstas y su atribución a los beneficiarios. En definitiva, tiene una indudable trascendencia con proyección general indirecta, en cuanto acto previo a los posteriores Planes de Transformación, y eficacia directa, en cuanto medida preventiva respecto de enajenaciones de tierras en la zona que queda sujeta a una peculiar intervención administrativa. Sin que, por otra parte, pueda olvidarse que la declaración de interés general de que se trata comporta, como se ha dicho, la transformación de una zona territorial que se hace regable, lo que implicará la necesaria utilización de un caudal acuífero que provendrá, en todo o en parte, de la cuenta del río Júcar, con posible repercusión futura el aprovechamiento de aguas superficiales o subterráneas, pero esta indudable importancia de la decisión que incorpora el Real Decreto ni le otorga carácter normativo ni puede olvidar que el examen jurisdiccional debe limitarse, conforme a su naturaleza revisora, al examen y comprobación de la adecuación del mencionado Real Decreto al ordenamiento jurídico.
Partiendo de la anterior premisa no es posible acoger la falta de legitimación activa de la demandante, Diputación Provincial de Valencia, aducida implícitamente por la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha cuando alude a que el Real Decreto no afecta directa e inmediatamente a la recurrente y no incide negativamente en su esfera jurídica, habida cuenta de las eventuales consecuencias de futuro que pueden derivar de un acto inicial, al que deben seguir unos Planes de Transformación y la ampliación del concepto de legitimación y del interés realizado por la jurisprudencia y por la doctrina del Tribunal Constitucional para dar virtualidad al derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el art. 24 CE en el primordial aspecto de su contenido de acceso a los Tribunales.
Al no estar, como se ha dicho, en el caso de autos, ante una disposición de carácter general, no puede acogerse la argumentación de la actora relativa al incumplimiento de las exigencias procedimentales para la elaboración de tales disposiciones normativas y que concreta: a) en la falta de audiencia de las Administraciones Territoriales Locales, a que se refiere el artículo 105 a) CE y el artículo 130.4 de la LPA; b) en la ausencia de dictamen del Consejo de Estado, que no era obligado solicitar yobtener, como tuvo ocasión de señalar esta Sala en sus Sentencias de 10 de noviembre de 1994, 5 de julio y 16 de septiembre de 1996; c) en la falta de la tabla de vigencias que también resultaría de la previsión establecida en el art. 129.3 LPA para el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, que tampoco resulta aplicable por la razón expuesta de la distinta naturaleza del Real Decreto que se contempla.
La consideración del Real Decreto impugnado como acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos no exime de considerar un eventual incumplimiento del principio de audiencia de los interesados, en relación a las Administraciones Territoriales Locales que menciona la demanda, consagrado en el art. 91 LPA, de 17 de julio de 1958, entonces vigente, y al que también se refiere el art. 105.c) de la CE. Ahora bien, con independencia de que la actora no puede aducir ni irrogarse la representación del interés ajeno de las Administraciones Territoriales Locales, distintas de la Diputación Provincial de Valencia, de manera que sólo ellas podrían aducir validamente la omisión de su audiencia; en todo caso, la cuestión suscitada requiere que la Sala decida si en la recurrente y, eventualmente, en otras personas físicas o jurídicas puede apreciarse la condición de interesados en el procedimiento administrativo, que, como ha reiterado la jurisprudencia, no coincide con el interés que sirve de base a la legitimación procesal. A este respecto, como se hizo en la sentencia de 10 de noviembre de 1994, se ha de partir de un estudio de la regulación de los interesados contenida en el art. 23 LPA, siendo obvio que la Diputación Provincial de Valencia no reúne los requisitos de los apartados a) y c) de aquel precepto, pues ni promovió el procedimiento ni se personó en él cuando estaba en curso. Puede caber la duda, sin embargo, respecto a si la hoy actora reunía los requisitos del apartado b) del mismo precepto, por ostentar derechos que pudieran resultar directamente afectados. Pero es claro que la aludida norma pone en conexión las nociones de derecho subjetivo e interés, exigiendo en este supuesto para la condición de interesado en el procedimiento que la persona física o jurídica sea titular de un derecho subjetivo directamente afectado.
Frente a dicha exigencia, considera la Sala que en el caso de autos existe solo un interés indirectamente afectado, suficiente, como se ha dicho, para aceptar la legitimación procesal. Pero la Diputación Provincial de Valencia no es titular de ningún derecho subjetivo que pudiera resultar directamente afectado por el Real Decreto, acto inicial de un procedimiento administrativo complejo.
En consecuencia, debe entenderse que no estando el recurrente encuadrado en ninguno de los supuestos del art. 23 LPA, no puede estimarse tampoco que se haya producido vulneración alguna del citado artículo en relación con los artículos 26 y 91 de la misma Ley.
El Consejo Nacional del Agua debe informe preceptivamente, entre otros, los planes y proyectos de interés general de ordenación agraria "en tanto afecten sustancialmente a la planificación hidrológica o a los usos del agua" (art. 18.d) Ley de Aguas y 20.d) del Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica. Pero el Real Decreto 950/89, de 28 de julio no tiene en sí mismo el indicado carácter al margen del ulterior Plan de Transformación (arts. 97 y ss.), sino que es éste, en cuanto tenga real trascendencia en la planificación hidrológica o uso del agua, el que constituye la ocasión adecuada para referido informe preceptivo, teniendo en cuenta el aprovechamiento coordinado del agua conforme al principio de unidad de cuenca y a las prescripciones de la invocada Ley de Aguas. Una vez más debe reiterarse que la eficacia del Real Decreto 950/1989, conforme al artículo 94 LRDA, se limita a cumplir con la exigencia previa para la ulterior aprobación, por Real Decreto, del correspondiente Plan General para la Transformación de las Zonas Regables, mediante el conjunto de obras y trabajos necesarios para que pueda hacerse la declaración de "puesta en riego" de las distintas unidades de explotación que se establezcan, y para la aplicación del singular régimen legal en orden al establecimiento y conservación de dichas unidades. Tal como ha quedado expuesto, el Real Decreto recurrido inicia un "procedimiento complejo" para una planificación agraria .
Por último, tampoco cabe anudar la pretendida trascendencia invalidante al hecho de que se aprobara en un solo Real Decreto, y no es dos, la declaración del interés general de la transformación económica y social de dos zonas regables (Manchuela-Centro y Canal de Albacete), pues éstas están perfectamente definidas, cumpliéndose así sustancialmente la finalidad de determinación que derivan de los arts. 92.3 y 96 LRDA, y están integradas en la misma Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, a la que se refiere el R. D. 1079/1985, por el que se aprueba el acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias, de fecha 15 de abril de 1985, en el que se incluye traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de reforma y desarrollo agrario.
Por las razones expuestas, el recurso contencioso administrativo debe ser desestimado, sin que, conforme al art. 131 de la Ley de la Jurisdicción, se aprecien circunstancias para un especial pronunciamiento sobre costas.Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo número 765/94, interpuesto por la representación procesal de la Diputación Provincial de Valencia, contra el R.D. 950/89, de 28 de julio, Real Decreto que confirmamos por ser conforme a Derecho. Todo ello sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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