STS, 17 de Marzo de 1999
| Ponente | FERNANDO CID FONTAN |
| Número de Recurso | 546/1997 |
| Fecha de Resolución | 17 de Marzo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.
En el recurso contencioso-administrativo nº 546/1997, interpuesto por el Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería de España, representado por la Procuradora Dª. Mercedes Marín Iribarren, con la asistencia de Letrado, contra el Real Decreto 660/1997 de 12 de Mayo, por el que se homologa el título de Diplomado en Enfermería de la Escuela Universitaria de Enfermería de CABUEÑES de Gijón, adscrita a la Universidad de Oviedo, siendo parte recurrida la Administración General del Estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
La Procuradora Dª. Mercedes Marín Iribarren, en nombre y representación del Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería de España, interpuso el 30 de Julio de 1997 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo recurso de la misma clase contra el Real Decreto 660/1997, de 12 de Mayo (B.O.E. nº 129 de 30 de Mayo), por el que se homologa el título de Diplomado en Enfermería de la Escuela Universitaria de Cabueñes de Gijón, adscrita a la Universidad de Oviedo, alegando en su escrito de demanda de fecha 2 de Diciembre de 1997 los hechos y fundamentos de Derecho que estimó aplicables y suplicando se dictase sentencia por la que, se declare no conforme a derecho el Real Decreto 660/1997 de 12 de Mayo, y por medio de OTROSÍ suplica a la Sala el planteamiento de la cuestión de prejudicialidad ante el Tribunal de Justicia Comunitario con sede en Luxemburgo, sobre interpretación del Art. 1.2.b de la Directiva 77/453 modificada por la Directiva 89/595/ C.E.E., y en concreto si los períodos de tiempo que se contemplan como 3 años y las 4.600 horas son excluyentes o por el contrario deben entenderse integrados el uno en el otro, con objeto de permitir a España una formación para los profesionales de Enfermería del resto de los Estados Miembros.
El Abogado del Estado, en la representación que por Ley ostenta, contestó a la demanda con fecha 12 de Enero de 1998, alegando la inadmisibilidad del recurso al amparo del Art. 28.1.a) y b) del Art. 82 b) de la Ley Jurisdiccional y oponiendo a la misma los hechos y fundamentación jurídica que consideró oportunos para terminar suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el recurso y se declare la conformidad a derecho del Real Decreto recurrido".
Evacuado el trámite de conclusiones, por providencia de 28 de Octubre de 1998 se señaló para la votación y fallo el día 10 de Marzo de 1999, en la que se ha llevado a cabo el acto.
Se promueve este recurso por el Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería de España, contra el Real Decreto 660/1997 de 12 de Mayo, por el que se homologa el título de Diplomado en Enfermería de la Escuela Universitaria de Enfermería de Cabueñes de Gijón, adscrita a la Universidad de Oviedo, alegando perjuicio para un sector de profesionales de la enfermería desde elmomento en que los planes de estudio del Real Decreto homologado, que figuran en su Anexo, tienen profundas diferencias con los planes de estudio de enfermería de los diferentes países de la Comunidad Económica Europea, por discrepancias entre lo dispuesto en el Real Decreto homologado y lo establecido en la Directiva del Consejo de la Comunidad Económica Europea nº 77/453 C.E.E., sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a las actividades de los enfermeros responsables de cuidados generales, de fecha 27 de Junio de 1977, que en su Art. 1, apartado 2.b) establece que la formación a que se refiere el apartado 1 comprenderá al menos "una formación a tiempo completo, específicamente profesional, que se refiere obligatoriamente a las materias del programa de estudios que figura en el Anexo de la presente Directiva y que consta de 3 años de estudios ó 4.600 horas de enseñanza teórica y práctica", modificada por la Directiva 89/595/C.E.E. de 10 de Octubre de 1989.
Por el Sr. Abogado del Estado se alega la inadmisibilidad del recurso al amparo del Art.
28.1.a) y b), 32 y 82 b) de la Ley Jurisdiccional por entender que el Consejo General recurrente carece de legitimación activa para impugnar el Real Decreto 660/1997. Tal causa de inadmisibilidad debe ser rechazada, porque por una decisión puramente formal no debe ser rechazada la cuestión de fondo que plantea el recurrente que implica determinar si el nivel de interés legítimo del Colegio demandante alcanza o no la intensidad suficiente para ser tenido como parte activa del presente recurso, que a priori debe ser resuelta en sentido positivo al ostentar en el ámbito de su competencia la representación y defensa de la profesión en cuantos litigios afecten a intereses profesionales y no cabe duda que la homologación que se establece en el Real Decreto 660/1997 hoy impugnado, puede afectar a intereses legítimos de los Diplomados en Enfermería, y procede en consecuencia rechazar la causa de inadmisibilidad alegada.
El Consejo entiende que el Real Decreto 660/1997, de 12 de Mayo, por el que se homologa el título de Diplomado en Enfermería de la Escuela Universitaria de Enfermería de Cabueñes de Gijón, adscrita a la Universidad de Oviedo, habla de 3 años de enseñanza ó 3.900 horas de enseñanza teórica y práctica, a diferencia de la Directiva del Consejo de la Comunidad Económica Europea 77/453 C.E.E., que exige 3 años de estudio ó 4.126 horas de enseñanza teórica y práctica, de lo cual deduce el recurrente, que la formación que pretende el Real Decreto impugnado es inferior a la de la Directiva 77/453/C.E.E. de 27 de Junio, y pide al Tribunal que se dicte sentencia declarando la nulidad del Real Decreto por prevalencia de la Directiva Comunitaria, o subsidiariamente se plantee por la Sala la cuestión de prejudicialidad ante el tribunal de la C.E.E., si bien en la demanda, plantea la declaración de nulidad de pleno derecho del Real Decreto impugnado por falta de audiencia del Consejo General hoy recurrente, al amparo del Art. 130.4 de la L.P.A. y Art. 105 a) de la Constitución Española.
El Consejo General recurrente entiende que el Real Decreto impugnado es nulo de pleno derecho, por no habérsele oído en la elaboración del mismo y considera infringidos el Art. 130.4 de la L.P.A. y el Art. 105 a) de la Constitución Española.
El artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo dispone que siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje, se concederá a las entidades que por Ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados, la oportunidad de exponer su parecer. La doctrina científica suele expresar que esta regla de participación en la elaboración de los reglamentos, ha quedado reforzada por el articulo 105.a) de la Constitución, si bien tal participación debe estar expresamente regulada en la Ley, y que esa regulación debe ser rectamente interpretada. Esta es la razón de que la vieja sentencia del Tribunal Supremo de 16 de mayo de 1.972, al interpretar la expresión "siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje", nos enseñó que tal expresión es comprensible como cautela del interés público ante la variedad y el alcance que pueden revestir algunas disposiciones generales; y la también vieja sentencia de 14 de diciembre de 1.972, precisó que esa participación lo era cuando fuere necesaria o conveniente a los intereses contenidos en la disposición general. El artículo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales, dispone que los Consejos Generales... informarán preceptivamente los proyectos de Ley y de disposiciones de cualquier rango que se refieren a las condiciones generales de las funciones profesionales, entre las que figurarán el ámbito, los títulos oficiales, el régimen de incompatibilidades con otras profesiones y el de honorarios cuando se rijan por tarifas o aranceles, títulos técnicos superiores de Formación Profesional, que las enseñanzas que se imparten en las Universidades para poder obtener los interesados que las cursen el título universitario de Diplomado, de Licenciado o de Doctor. Hemos de ser objetivos, ya que no cabe confundir el ámbito de la enseñanza de formación profesional con el de la enseñanza universitaria: por ello distinguidos científicos del Derecho Administrativo, a propósito del carácter del informe del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo expresan que hay que penetrar y valorar en qué manera (por supuesto valoración seria) han de afectar las disposiciones que se elaboren a los interesados por desempeñar determinadas profesiones. Aquí, ya hemos dicho que nada tiene que ver la enseñanza de Formación Profesional con la enseñanza Universitaria; por tanto, la finalidad del procedimiento de elaboración de las disposiciones generales, debe garantizar, antetodo, la legalidad, el acierto y la oportunidad de la misma y la interpretación de cualquier trámite del procedimiento de elaboración, debe hacerse conforme a la Constitución y conforme a todo el ordenamiento jurídico (art. 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).
Es doctrina reiterada de esta Sala, a partir de la sentencia de revisión de 8 de Mayo de 1992, que la audiencia ciudadana prevista en el Art. 130.4 de la L.P.A. y 105 a) de la Constitución Española, es exigible so pena de nulidad cuando estemos ante Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario, como asimismo es también reiterada la doctrina de esta Sala de que no se vulnera el Art. 130.4 de la L.P.A., cuando se trate de la elaboración de reglamentos independientes, dado el margen de discrecionalidad que el art. 130 de la L.P.A., le concede a la Administración, que condiciona dicho trámite a la índole de la disposición, cuando así lo aconseje. Por todo ello procede rechazar la causa de nulidad de pleno derecho alegada por el recurrente.
El problema de fondo planteado en este recurso es idéntico al resuelto por la Sala en los recursos nº 588/94, en sentencia de 28 de Mayo de 1997, interpuesto contra el Real Decreto 1.267/94 de 10 de Junio, que modificó el Real Decreto 1.497/87, y el recurso nº 150/1991, en sentencia de 2 de Octubre de 1997, dado que en ambos casos se trata de resolver sobre la adecuación o discrepancia entre la Directiva del Consejo de la Comunidad Económica Europea 77/453 y los Reales Decretos que proceden a su trasposición. En dichas ocasiones la Sala dijo, que un profundo examen de lo dispuesto en el Real Decreto 1267/94 y en el Real Decreto 1.466/90, en relación con lo dispuesto en la Directiva 77/453 CEE, llega a la conclusión de que el contenido en aquellos Reales Decretos, no está en contradicción con la indicada Directiva, dado que ésta establece que el programa de estudios, tanto en la enseñanza teórica como en la enseñanza de enfermería clínica ha de constar al menos de 3 años de estudios o 4.600 horas de enseñanza teórica y práctica, con lo que no ofrece duda que no se trata de dos condiciones acumulativas sino alternativas, puesto que la citada Directiva permite que los Estados miembros puedan optar entre impartir dicha formación mediante un sistema basado en el número de años de formación, en cuyo caso ésta ha de ser de 3 años, o mediante un sistema basado en el número de horas que deberá constar al menos de 4.600, pudiendo los Estados miembros optar por uno u otro sistema como indica claramente la conjunción disyuntiva "o", en lugar de la copulativa "Y", que sería la adecuada para que se produjese el efecto acumulativo como pretende el recurrente, pues cualquiera de los dos sistemas, el de años de enseñanza, que no tiene por qué coincidir con el calendario y puede coincidir con un curso académico, y el de las horas de enseñanza, que no es preciso sean exactamente las 4.600, sino aquéllas que sean necesarias para garantizar la adquisición de los conocimientos y la capacidad especificada en el Art. 1 de la Directiva 77/453 CEE, cumple las exigencias de la Directiva, y la mejor prueba de ello es que la duración de los estudios de enfermería de los Estados que forman parte de la Comunidad, varía de unos a otros, tanto en los cursos como en las horas de estudio, lo cual no sería posible de admitir la tesis del recurrente, pues en todos ellos tendría que ser exigidos en cuanto al mínimo y no lo son. Tal conclusión se refuerza considerablemente con el documento que consta en el expediente administrativo, carta que dirige Romeo de la Dirección General de Mercado Interior y Asuntos Industriales de la Comisión de las Comunidades Europeas a D. Gonzalo de la representación permanente de España ante las Comunidades, en la que expresamente se reconoce la exactitud de lo expuesto anteriormente, máxime si tenemos en cuenta que los Reales Decreto 1.466/90 y 1.267/94, fueron promulgados en cumplimiento de la citada Directiva 77/452 modificada por la 77/455, y posteriormente por la Directiva 89/595 de 10 de Octubre de 1989. Lo dicho en aquella ocasión es perfectamente aplicable al presente supuesto, en el que el recurso es contra el Real Decreto 660/1997, de 12 de Mayo, dada la identidad de la cuestión de fondo.
De todo lo expuesto se desprende que la Sala no estima necesario plantear la cuestión de prejudicialidad ante el Tribunal de la Comunidad Económica Europea y que procede desestimar el recurso contencioso-administrativo que examinamos.
No concurriendo ninguna de las circunstancias previstas en el Art. 131 de la Ley Jurisdiccional para una expresa condena en costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo nº 546/97, interpuesto por el Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería de España, contra el Real Decreto 660/1.997, de 12 de Mayo, declarando el precepto impugnado conforme al ordenamiento jurídico; sin hacer una expresa imposición en costas.Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO CID FONTÁN, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria certifico.
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