STS, 13 de Junio de 1997
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 9147/1991 |
| Fecha de Resolución | 13 de Junio de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Junio de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por la Letrada del Gabinete Jurídico de la Consejería de la Junta de Andalucía, en nombre y representación de la Administración de la propia Comunidad Autónoma, contra la sentencia núm. 1156/91, dictada, con fecha 1 de julio de 1991, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 35/1991, sobre prórroga de mandato de los órganos rectores de las Cofradías de Pescadores de Andalucía. Ha comparecido como apeladas la Federación Nacional de Cofradías de Pescadores de España, la Interfederativa Andaluza de Cofradías de Pescadores y la Cofradía de Pescadores de Marbella, representadas por el Procurador D. Luciano Rosch Nadañ.
En el recurso contencioso administrativo anteriormente reseñado se dictó, con fecha 1 de julio de 1991, sentencia por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos estimar y estimamos los recursos promovidos por la Federación Nacional de Cofradías de Pescadores, la Interfederativa Andaluza de Cofradías de Pescadores y la Cofradía de Pescadores de Marbella, representados por la Procuradora Sra. Contreras Tirado, contra Ordenes de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía de 29 de julio y 14 de marzo de 1988 (confirmatoria de la de 30 de diciembre de 1987), así como la de 18 de enero de 1988 que confirmó en reposición Resolución de 21 de septiembre de 1987, sobre suspensión del proceso electoral para los nuevo mandatos representativos en los órganos gestores de las Cofradías en cuestión, declarando que dichas disposiciones adolecieron de nulidad de pleno derecho y de infracción de preceptos constitucionales y ordenamiento jurídico vigente, por lo que se revocan totalmente, sin expresa condena en costas".
Notificada dicha sentencia, por la representación procesal de la Junta de Andalucía se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos, acordándose la remisión de las actuaciones a esta Sala, ante la que se emplazó a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudieran personarse para hacer valer sus derechos.
Por providencia de esta Sala se tuvo por personadas a las representaciones de las partes apelante y apelada, acordándose fueran entregadas a aquella las actuaciones para que, en el plazo de veinte días pudiera presentar el escrito de alegaciones. Este trámite fue evacuado mediante escrito en el que se solicita sentencia por la que se revoque la apelada y declare la validez de las Ordenes de la Consejería de Agricultura y Pesca impugnadas por ser ajustadas a derecho.
Seguidamente se confirió traslado para igual fin e idéntico plazo a la representación procesal de la parte apelada, quien, en tiempo y forma, presentó escrito solicitando sentencia desestimatoria del recurso de apelación y confirmatoria de la sentencia apelada.CUARTO.- Concluido el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno correspondiera. Y, a tal fin, se señaló el 11 de junio de 1997, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
En el presente recurso la pretensión impugnatoria de la Administración apelante se sustenta en la crítica de los dos motivos por los que, a su juicio, la sentencia de primera instancia declara la nulidad de las Ordenes objeto de la pretensión formulada en su día por las demandantes.
El primero de ellos consistía en que las citadas Ordenes eran normas reglamentarias, respecto de las que el Consejero de Agricultura y Pesca carecía de potestad para dictarlas. Y, sin embargo, se trataba de actos administrativos dictados por dicho Consejero en virtud del poder de dirección que le correspondía al amparo del artículo 39.1º de la Ley de Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma 6/83 de 21 de julio.
La infracción del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, esto es la omisión del trámite de audiencia. a que se refiere la sentencia apelada como segundo motivo de nulidad de las Ordenes, no puede entenderse producida porque el expediente nace de una reunión convocada por oficio del Director General de Pesca de 1 de julio y, en la sesión celebrada el 17 de julio de 1987, a la que concurrieron cuatro representantes de las Cofradías de Pescadores se aprobó la propuesta del Consejero de "prorroga de los mandatos de los órganos de gobierno de las Cofradías de Pescadores y sus Federaciones, salvo que anteriormente se adopte la normativa reguladora de estas entidades, y con posibilidad de establecer una nueva prorroga en caso contrario". Esta propuesta, según entiende la representación de la apelante, cumple el trámite de audiencia, ya que incluso consta el acuerdo de los asistentes.
Con carácter previo a un pronunciamiento sobre la naturaleza de las Ordenes de la Consejería de Agricultura y Pesca impugnadas, cuestión central en la razón de decidir de la sentencia recurrida y en el propio planteamiento del recurso suscitado por la Administración apelante, debe aludirse, como elemento condicionante de dicha decisión, al cuadro normativo que regulaba las Cofradías de Pescadores.
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El RD 670/1978, de 12 de abril configuró dichas Cofradías como Corporaciones de derecho público que actúan como órganos de consulta y colaboración con la Administración sobre temas de interés general y referentes a la actividad extractiva pesquera y su comercialización, especialmente en los sectores artesanal y de bajura (art. 1.1). De su régimen jurídico, en lo que importa al presente recurso, destaca que: gozan de personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, sin que sus competencias limiten la libertad sindical (art. 2.2) ni los derechos que la Ley 19/1977 reconocía a las organizaciones de empresarios y trabajadores de la pesca; además de órganos de consulta y colaboración, podían desarrollar, junto a funciones propias, funciones delegadas (art. 2.2); se regían por lo dispuesto en la normas del Real Decreto, demás disposiciones de aplicación y en sus Estatutos respectivos; y su relación orgánica con la Administración tenía lugar a través del Ministerio de Transporte y Comunicaciones (art. 1.2), al que se autorizaba para dictar las disposiciones necesarias para la aplicación y desarrollo del Real Decreto (Disposición Final). Por otra parte, el artículo 4.1.c) establecía que "los órganos rectores, deberán ser designados por los cofrades mediante sufragio universal, libre, directo y secreto, manteniéndose, en todo caso en los órganos colegiados la debida paridad en la representación de trabajadores y armadores".
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La Orden de Ministerio de Transportes y Comunicaciones de 31 de agosto de 1978 desarrolla el RD 670/1978, y al tiempo que establece que el órgano competente de dicho Ministerio para encauzar la relación orgánica de las Cofradías de Pescadores y sus Federaciones con la Administración y ejercer el control de legalidad, será la Subsecretaría de Pesca y Marina Mercante (art.1), dispone que "el mandato de los cargos elegidos para cualquiera de los órganos rectores de las Cofradías tendrá una duración de cuatro años, pudiendo ser reelegido" (art. 2.5).
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La Orden del Ministerio de Agricultura de 27 de abril de 1983 regula la celebración de elecciones para la renovación de sus órganos rectores con sujeción a lo dispuesto en la propia norma, en el RD 670/1978 y OM de 31 de agosto de 1978, estableciendo un determinado calendario para las Cofradías de Pescadores, las Federaciones Provinciales de Cofradías de Pescadores, las Federaciones Interprovinciales de Cofradías de Pescadores y la Federación Nacional de Cofradías de Pescadores. Y, en el artículo 4, párrafo segundo, dispone que "cuando las Cofradías de Pescadores y sus Federaciones no realicen legalmente, en los períodos anteriormente fijados, las elecciones para la renovación de sus órganosrectores, quedarán automáticamente caducados los mandatos de las personas integrantes de dichos órganos, formándose seguidamente una Comisión gestora, que procederá a la inmediata convocatoria electoral, con la presencia y control de la Federación Nacional de Cofradías de Pescadores".
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Conforme al artículo 13. 16 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, que reconoce a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre Cofradías de Pescadores, por RD 2687/1983, se 21 de septiembre, asume dicha Comunidad las funciones que se atribuyen al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en virtud del Real Decreto 670/1978, de 11 de marzo y la Orden Ministerial de Transportes y Comunicaciones de 31 de agosto de 1978, excepto aquellas especialidades en las mismas disposiciones que por desarrollarse en un ámbito superior al de la Comunidad, siguen siendo competencia de la Administración del Estado.
En el ámbito normativo expuesto se dictarían las Ordenes impugnadas de la Comunidad Autónoma: Orden de la Consejería de Agricultura y Pesca de 29 de julio de 1987, por la que, en artículo único, se prorrogan los mandatos de los Organos Rectores de las Cofradías de Pescadores y de sus Federaciones constituidas en el ámbito territorial de la Comunidad Andaluza, "hasta el 31 de diciembre del corriente año, salvo que anteriormente se adopte la normativa que regule estas entidades"; la Orden de 30 de diciembre de 1987, por la que, nuevamente, "se prorrogan los mandatos de los Órganos Rectores de las Cofradías de Pescadores y de sus Federaciones en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía hasta tanto se adopte la normativa que regule estas entidades y las elecciones de sus órganos rectores"; y la resolución de 21 de septiembre de 1987 de la Dirección General de Pesca, confirmada por la Orden de 18 de enero de 1988, no aprobando el contenido del acuerdo del Pleno de la Junta General de 14 de septiembre de 1987 de la Cofradía de Pescadores de Marbella, sobre convocatoria de elecciones para la renovación de los órganos de Gobierno de dicha Cofradía, precisamente por la prórroga de mandato dispuesto en la referida Orden de 29 de julio de 1987.
La Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía tenía, sin duda, competencia reglamentaria para la regulación de las Cofradías de Pescadores y, en concreto, para la regulación de la elecciones de sus órganos rectores, como esta misma Sala reconoció en su sentencia de 16 de marzo de 1995. En ella, precisamente, desestimó el recurso de casación que se interpuso contra los Decretos 40/1989, de 1 de marzo y 143/1989, de 20 de junio, de regulación de las Cofradías de Pescadores y de sus Federaciones, y contra las Ordenes de desarrollo de 10 de marzo y 4 de julio de 1989; aquélla de la Consejería de Agricultura y Pesca y en virtud de la habilitación de la Disposición Transitoria 1ª del Referido Decreto 40/1989, relativa a la debatida elección, en la que, precisamente, se señalará para los Órganos Rectores "un período de mandato de cuatro años, pudiendo ser reelegidos", con excepción de los cargos de Patrón Mayor y Vicepatrón Mayor.
No se comparte, por tanto, la argumentación del Tribunal, en los estrictos términos en que se exponen en el fundamento jurídico segundo de su sentencia, puesto que una cosa es que la Consejería de Agricultura y Pesca no tuviera la potestad reglamentaria originaria y que ésta, de acuerdo con el Estatuto, correspondiera al Consejo de Gobierno de la Comunidad, según disponía el artículo 21 de la Ley 6/1983, de 21 de julio, de Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma Andaluza, y otra que no pudiera reconocerse la validez de una habilitación expresa en norma legal o en Decreto del Consejo, de potestad reglamentaria derivada de desarrollo al Consejero (art. 45 de la Ley 6/1983, de 21 de julio y Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma Andaluza).
La línea argumental expuesta, no conduce, sin embargo, a la estimación de la apelación, ya que las Ordenes impugnadas son anteriores al ejercicio de la competencia normativa por parte del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma Andaluza. Y ello, aun compartiendo con la Administración recurrente que estuvieramos ante actos administrativos -no ante una normativa general y abstracta, esto es ante disposiciones reglamentarias-, puesto que rigiendo entonces con carácter general las referidas normas estatales -únicas vigentes (art.149.3, in fine, CE y Disposición Transitoria del Estatuto de Autonomía y art. 15 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico)-, en las que se establecía el período de mandato de cuatro años para los órganos rectores, los actos impugnados de prórroga supondrían una derogación singular de las normas reglamentarias prohibida por el ordenamiento jurídico (Disposición transitoria de la Ley 6/1983, de 21 de julio de Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en relación con el art. 30 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado).
Los razonamientos expuestos justifican la desestimación del recurso de apelación, sin que se aprecien motivos, conforme al artículo 131 LJCA, para una especial declaración sobre costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos concierne el puebloespañol,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada, con fecha 1 de julio de 1991, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 35/91; sentencia que confirmamos, sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial, en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgamos. , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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