STS, 28 de Septiembre de 1998
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| Número de Recurso | 257/1997 |
| Fecha de Resolución | 28 de Septiembre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Septiembre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso arriba indicado, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CABANES, representado por el Procurador de los Tribunales Don Juan Luis Pérez Mulet y Suárez, contra el Real Decreto 2.489/1.996, de 5 de diciembre, por el que se modifica parcialmente el Real Decreto 883/1.989, de 24 de julio, de delimitación de la zona de promoción económica de la Comunidad Valenciana, modificado por los Reales Decretos 126/1.990, de 2 de febrero, 789/1.991, de 17 de mayo y 852/1.992, de 10 de julio.
Es parte recurrida, la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
1. La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE CABANES, mediante escrito de fecha 21 de marzo de 1.997, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 2.489/1.996, de 5 de diciembre, por el que se modifica parcialmente el Real Decreto 883/1.989, de 24 de julio, de delimitación de la zona de promoción económica de la Comunidad Valenciana, modificado por los Reales Decretos 126/1.990, de 2 de febrero, 789/1.991, de 17 de mayo y 852/1.992, de 10 de julio.
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Mediante escrito de fecha 25 de junio de 1.997, la parte recurrente formuló su demanda, solicitando que se anule el Real Decreto impugnado y se declare el derecho del municipio de Cabanes a ser incluido en el Anexo de dicha disposición. Por OTROSÍ, la parte demandante solicitó el recibimiento del pleito a prueba.
El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado, contestó a la demanda por escrito de fecha 10 de julio de 1.997. El Abogado del Estado, en su demanda, solicita que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto, por no haber cumplido el actor el requisito que establece el artículo 110.3 de la Ley 30/1.992, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, en cuanto al fondo, que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto. Mediante OTROSÍ, el Abogado del Estado se opuso al recibimiento del pleito a prueba.
Por auto de fecha 30 de septiembre de 1.997, se acordó recibir el pleito a prueba y se practicó toda la prueba propuesta por la parte actora.
Las partes, en sus escritos de conclusiones reiteraron las peticiones que habían formulado en la demanda y en la contestación a la misma.
Por providencia de fecha 12 de marzo de 1.998 se señaló el día 23 de septiembre de 1.998 para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales. Por dichaprovidencia se designó Ponente al Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra.
A los efectos de la resolución del presente recurso contencioso-administrativo, debemos expresar los datos fácticos relevantes, extraídos, objetivamente, del expediente administrativo. Son éstos.
a). Por carta de 7 de septiembre de 1.995, publicada en el Diario oficial de las Comunidades Europeas (96/C 25/03), de fecha 31 de enero de 1.996, la Comisión Europea notificó al Gobierno Español la nueva configuración del mapa de ayudas públicas con la finalidad regional en lo que a límites máximos de incentivación y a zonas cubiertas respecta.
b). Teniendo en cuenta la carta dicha de 7 de septiembre de 1.995 de la Comisión Europea, el Ministerio de Economía y Hacienda propuso la modificación del sistema de Incentivos Regionales, sobre el mapa español, de ayudas públicas con finalidad regional, teniendo en cuenta, por lo que hace referencia a la Comunidad Valenciana el artículo 92.3.a) del Tratado de Roma, con la precisión de que el proyecto de modificación del Real Decreto 883/1.989, de 14 de julio, de creación y delimitación de la zona de promoción económica de Valencia no supone, en sí misma, aumento del gasto público.
c). El Real Decreto 883/1.989, citado, fue modificado parcialmente por el Real Decreto impugnado.
Habida cuenta que el Abogado del Estado interesa, en primer lugar, que se declare inadmisible el presente recurso contencioso-administrativo (art. 82.f y 57.2.f), de la L.J.C.A.), dado que la parte actora no cumplió el requisito que señala el artículo 110.3 de la LRJAPC, debemos ocuparnos, en primer lugar, de esta cuestión. Y al respecto, digamos lo siguiente: el proceso contencioso-administrativo, ha estado, siempre, inspirado en un criterio antiformalista, en favor a una interpretación del principio pro actione favorable al enjuiciamiento de fondo, en la medida en que una norma de carácter imperativo e insalvable no lo impidiere. Aquel criterio antiformalista, enlaza con el artículo 24.1 de la Constitución, con la finalidad de que la tutela judicial efectiva sea realmente satisfecha.
El artículo 110.3 de la LJRAPC dispone que la interposición del recurso contencioso-administrativo contra actos que ponen fin a la vía administrativa, requerirá comunicación previa al órgano que dictó el acto impugnado. La doctrina científica ya se ha planteado el problema de la naturaleza jurídica de la comunicación que, conforme al precepto citado, debe hacer el recurrente al órgano administrativo del que proceda el acto impugnado. Y frente al criterio de que tal requisito es un requisito de procedibilidad, se llegó a decir que el incumplimiento de tal obligación llevaba como consecuencia la de la inadmisión del recurso, que es la tesis que expresa en el presente pleito el Abogado del Estado. Pero frente a esta radical tesis se defiende, y ello lo acepta esta Sala, que la falta de comunicación previa no es mas que un requisito formal subsanable, que, incluso debe entenderse subsanado en el caso, como ocurre en el presente pleito, en el que se admitió el recurso contencioso- administrativo sin ningún obstáculo y se tramitó. Debemos, pues, desestimar la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo alegada por el Abogado del Estado.
El AYUNTAMIENTO DE CABANES, tras reconocer en su demanda que en los anexos del Real Decreto 883/1.989 no figuraba el municipio de Cabanes, impugna el Real Decreto 2.489/1.996, por el hecho de que en éste no se haya incluido entre las zonas prioritarias de promoción económica de la Comunidad Valenciana a dicho municipio. Pues bien, el Ayuntamiento demandante, en primer lugar, alega que el Real Decreto impugnado vulnera el régimen de determinación de las zonas de promoción económica de atención prioritaria, porque la Administración del Estado ha hecho uso, en exceso, de su potestad discrecional al excluir del Real Decreto 2.489/1.996, al término municipal de Cabanes. Ante el planteamiento efectuado por la parte recurrente sobre lo que juzga exceso en el ejercicio de la potestad discrecional por parte de la Administración General del Estado, y teniendo en cuenta las alegaciones efectuadas por el Abogado del Estado, debemos desestimar el alegato de la parte actora por las siguientes consideraciones:
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Pone de relieve la doctrina científica y la jurisprudencia que la Administración ha de actuar, siempre, con sujeción a la legalidad. Es la Ley la que atribuye a la Administración las potestades que puede ejercitar conforme al ordenamiento jurídico. Tal atribución será, normalmente expresa -potestad reglada-, sin perjuicio de que, en ocasiones, la ley no determine todas y cada una de las condiciones del ejercicio de la potestad, dejando a la Administración la posibilidad de completar la acción administrativa, en aquellos elementos que no sean reglados: en estos casos estamos ante la potestad discrecional.
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La propia parte recurrente, admite que en la materia a la que se refiere el pleito, sobre delimitaciónde las zonas de promoción económica de la Comunidad Valenciana, la Administración General del Estado ostenta, en lo no reglado, la potestad discrecional, si bien alega que la Administración se excedió en su ejercicio (en los términos que han quedado expresados). El Real Decreto impugnado, se dictó una vez que el Consejo Rector, de acuerdo con la Comunidad Valenciana, propuso, dentro de las zonas de promoción prioritaria económicamente, las que debían tener carácter prioritario (art. 2.3, de la Ley 50/1.985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, y art.
5.2, primer inciso del Real Decreto 1.535/1.987, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1.985). Pues bien, la Administración, respetando los aspectos reglados que le impone el ordenamiento jurídico (aspectos no cuestionados), completó el ejercicio de su potestad -ejercitando la discrecional- de suerte que valoró los criterios que se especifican en el artículo 5.2, último inciso del Real Decreto 1.535/1.987, que son los siguientes: criterios de población, accesibilidad, disponibilidad de suelo industrial y dotación de equipamiento.
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La parte recurrente propuso prueba que se practicó. El análisis de la prueba practicada, pone de relieve que el contenido de la prueba es el siguiente:
a). Que por la Orden Ministerial de 25 de mayo de 1.993, se aprobó el deslinde de la totalidad del término municipal de CABANES, resultando que dispone de una superficie de unos 229.000 metros cuadrados de terrenos de dominio público, más que lo que resultaba de los deslindes efectuados en 21 de diciembre de 1.973 y 28 de octubre de 1.975.
b). Que el Parque natural de Prat de Cabanes-Torreblanca, es de 854 Has, de las que 570 Has, están dentro del término municipal de Cabanes.
c). Que el producto interior bruto (PIB), por habitante, desde 1.986 a 1.995, de la COMUNIDAD VALENCIANA (no la del municipio de Cabanes), fue el siguiente:
AÑO P.I.B.
1.986 846,8
1.987 942,3
1.988 1.034,8
1.989 1.155,6
1.990 1.286,5
1.991 1.406,7
1.992 1.501,8
1.993 (P, dato provisional) 1.545,6
1.994 (P, dato provisional) 1.625,5
1.995 (A, dato de avance) 1.759,9
Todos los elementos de prueba han sido valorados por la Sala para la determinación de su eficacia en este pleito. La valoración de la prueba la ha hecho la Sala conforme al sistema de prueba libre, dadas las específicas características y el contenido de la documental practicada. Y el contenido de esa prueba ni hace referencia ni a la población, ni a la accesibilidad, no a la disponibilidad de suelo industrial, ni, tampoco, a la dotación de equipamientos.
El segundo alegato sustancial de la demanda es para denunciar que, a juicio de la demandante, el Real Decreto impugnado es discriminatorio respecto de los restantes municipios de la Comarca. Se denuncia así, que la Administración vulneró el artículo 14 de la Constitución. También éste alegato debe ser desestimado por las siguientes consideraciones: Es constante (por reiterada) la jurisprudencia del Tribunal Constitucional de que no toda desigualdad comporta la vulneración del artículo 14 de la Constitución Española. Sólo se debe apreciar vulneración de ese precepto constitucional cuando la Administración -estamos refiriéndonos al presente pleito- utiliza criterios que, careciendo de justificaciónobjetiva y razonable, el hacer administrativo entre en colisión, injustamente, con otras situaciones que aparezcan justificadas: ello es así porque como nos enseña el tribunal Constitucional (V. gr. SSTC 70/1.990 y 177/1.993), el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas. Y en el presente proceso, no se está en ese supuesto porque, como señala el Abogado del Estado, el demandante no nos aporta un término de comparación (SSTC 142/1.985, 63/1.988, 115/1.989, 90/1.990 y 307/1.993), que permita a la Sala apreciar que haya habido lesión al derecho de igualdad al dictar la Administración el Real Decreto impugnado.
Se ha analizado, pues, la totalidad de las alegaciones de las partes (demanda, contestación a la demanda y escrito de conclusiones de las dos partes) y se ha valorado, en su totalidad, el expediente administrativo y la prueba practicada. Y tras ello, la Sala debe desestimar íntegramente lo pretendido en la demanda y en el escrito de conclusiones por el AYUNTAMIENTO DE CABANES. Por consecuencia, debemos declarar que el Real Decreto impugnado es conforme a Derecho.
Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos íntegramente el recurso interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CABANES, representado por el Procurador de los Tribunales Don Juan Luis Pérez Mulet y Suárez, contra el Real Decreto 2.489/1.996, de 5 de diciembre, por el que se modifica parcialmente el Real Decreto 883/1.989, de 24 de julio, de delimitación de la zona de promoción económica de la Comunidad Valenciana, modificado por los Reales Decretos 126/1.990, de 2 de febrero, 789/1.991, de 17 de mayo, y 852/1.992, de 10 de julio. DECLARAMOS QUE DICHO REAL DECRETO ES CONFORME A DERECHO.
SIN CONDENA EN COSTAS.
Devuélvase a la Administración General del Estado el Expediente Administrativo, junto con un testimonio de esta sentencia.
Notifíquese esta sentencia a las partes.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Eladio Escusol Barra.- Fernando Cid Fontán.- Oscar González González.- Segundo Menéndez Pérez. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario certifico. Sra. Barrio Pelegrini.
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