STS, 12 de Noviembre de 1997
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| Número de Recurso | 11863/1991 |
| Fecha de Resolución | 12 de Noviembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Noviembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de apelación interpuesto por DON Jesús Luis , representada por el Procurador Don Mariano de la Cuesta Hernández, contra la sentencia dictada con fecha 5 de octubre de
1.991 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en el recurso nº 546/90, sobre expediente sancionador; siendo parte apelada la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, representada por el Procurador Don Francisco Velasco Muñoz-Cuellar.
Dicho Tribunal dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por Don Jesús Luis , contra el acuerdo de la Delegación Provincial de Sanidad y Bienestar Social de Toledo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de 28 de noviembre de 1.989, sin costas".
La sentencia referida contiene entre otros los siguientes Fundamentos Jurídicos:
Interesa el Letrado de la Junta de Comunidades, ante todo, una declaración de inadmisibilidad del recurso, en base al artículo 82.c, en conexión con el art. 37 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por entender que el acto administrativo que se recurre es una providencia de incoación de un expediente sancionador, tratándose, por tanto, de un acto de trámite no susceptible de recurso administrativo, ni de contencioso administrativo, ni de contencioso administrativo, que además no impide la continuación del expediente ni produjo indefensión, lo que exige un pronunciamiento previo sobre este tema.
No se aprecian circunstancias especiales para una expresa imposición de costas.
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación que fué admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Procurador de los Tribunales Don Mariano de la Cuesta Hernández en nombre y representación de Don Jesús Luis ; igualmente se personó el Procurador de los Tribunales Don Francisco Velasco Muñoz-Cuellar en nombre y representación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, presentando ambas partes sus respectivos escritos de alegaciones.
En su escrito de comparecencia ante esta Sala el apelante solicitó el recibimiento a prueba en segunda instancia por falta de práctica en la anterior, pidiendo que se acordarse la pericial veterinaria, económica y empresarial, así como la de testigos. Una vez dado traslado a la parte contraria , que se opuso a dicha pretensión, el Tribunal denegó la solicitud por entender que se articulaba sobre peticiones de fondo, siendo así que el pronunciamiento recurrido era de inadmisibilidad; todo ello sin perjuicio de lo que pudiese haber lugar al amparo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción.QUINTO.- Acordado señalar para la votación y fallo, fué fijado a tal fín el día 5 de noviembre de
1.997, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan el 1º y el 3º de los Fundamentos Jurídicos de la sentencia apelada, y además:
Los argumentos del recurrente en esta segunda instancia constituyen una reducida reiteración de los alegados ante el Tribunal Superior de Castilla-La Mancha, pudiendo concretarse en los siguientes: a) la medida de cierre del establecimiento adoptada en la providencia de incoación del procedimiento con 28 de noviembre de 1.989 no tiene carácter cautelar, sino sancionador, y no protege ningún bien jurídico, incluída la salud pública, careciendo de relación con el fondo del procedimiento sancionador; b) incumplimiento de las órdenes recibidas de su superior jerárquico por parte el Delegado Provincial de Sanidad y Bienestar Social de Toledo, ya que únicamente se le había ordenado el decomiso y posterior análisis del embutido presuntamente afectado; c) irregularidades en la actuación del Delegado Provincial en el curso del expediente sancionador, y que consisten, fundamentalmente, en la ausencia de toda investigación objetiva de los hechos y realización de actos que implicaban una actitud parcial frente al recurrente.
El acto de incoación de un procedimiento sancionador no constituye otra cosa que una mera actuación de trámite, cuya naturaleza provisional la hace totalmente inadecuada para revestir el concepto de acto definitivo -y en consecuencia recurrible- que exige como objeto del recurso contencioso el artículo 37 de la Ley de 27 de diciembre de 1.956; tampoco, evidentemente, puede considerarse como acto de trámite que ponga fin al procedimiento, o imposibilite su continuación, según la redacción del mismo precepto anterior a la vigente, y temporalmente aplicable al supuesto controvertido. Sobre este extremo rige una reiterada doctrina de la Jurisprudencia entre cuyas resoluciones al respecto cabe invocar, entre otras, las Sentencias de 14 de julio de 1.986 y 10 de septiembre de 1.990.
No puede afirmarse lo mismo de las medidas de tipo cautelar adoptables en el curso del procedimiento de que se trate, bien sea al amparo de lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley de 17 de julio de 1.958, bien de cualquier otra disposición específica. Por supuesto, y tal como apuntan las Sentencias de esta misma Sala de 5 de febrero y 20 de julio de 1.991, toda medida cautelar ha de ser consecuencia de un presupuesto habilitante que legitime su adopción; pero, además, en el caso concreto de que la medida adoptada implique una limitación de la conducta o los derechos del administrado, ha de evitarse la indefensión que proscribe el artículo 113 de la Ley antes citada, y resolver, en congruencia con su texto, que no solamente las resoluciones administrativas, sino cualesquiera actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, u originen indefensión, son susceptibles de recurso contencioso, pese al carácter instrumental normalmente atribuible a tales remedios de carácter provisional. Sin analizar ahora la corrección o incorrección de la medida de clausura provisional de establecimiento adoptada como consecuencia del expediente administrativo, es obvio que la misma representa una gravamen considerable para los intereses del recurrente, siquiera venga determinada por razones sanitarias perfectamente atendibles, y que se daría lugar a una situación de indefensión frente a la decisión de llevarla a cabo por parte del órgano administrativo competente, si hubiese de declararse inadmisible el recurso intentado frente a la misma.
De acuerdo con esta última doctrina, ha de acogerse el recurso entablado contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en lo que se refiere a la revocación de la declaración de inadmisibilidad del presente recurso.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 100.7 de la Ley de 27 de diciembre de
1.956, habrá de entrarse por la Sala de apelación en el conocimiento del fondo del asunto cuando se revoque la declaración de inadmisibilidad realizada por el Tribunal de Instancia. En consecuencia, es preciso resolver ahora sobre las pretensiones de nulidad de la medida de cierre cautelar adoptada en la providencia de incoación del expediente sancionador dictada el 28 de noviembre de 1.989, y sobre la pretensión indemnizatoria que es consecuencia de ella.
No puede sostenerse con éxito que la medida adoptada por la Delegación Provincial de Toledo sea contraria al ordenamiento jurídico, ni por revestir carácter sancionador (siquiera se haya empleado la expresión "cierre provisional" en lugar de "cierre cautelar"), ni por falta de concurrencia del presupuesto habilitante que la haga idónea para el fin cautelarmente perseguido de proteger la salud pública. Aparte la genérica posibilidad que se concede por el artículo 72 de la Ley de 17 de julio de 1.958 (en el cual se utiliza precisamente el concepto "provisional" para encuadrar las medidas adoptables con carácter preventivo)para acordar cuanto se estime oportuno a fin de asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer en el curso del expediente, el artículo 14.4 del R.D. 1.945/83, regulador de las infracciones en materia de producción agroalimentaria, se remite a lo que ordenen las autoridades sanitarias en el supuesto de riesgo real o previsible para la salud pública, y los artículos 25.3 y 26 de la Ley de Sanidad de 25 de abril de 1.986 legitiman la intervención de productos, suspensión de actividades, cierre de establecimientos y cuantas otras medidas se consideren pertinentes en defensa de la salud pública; todo ello con expreso carácter cautelar, y sin perjuicio del resultado definitivo de la investigación que se practique. Por eso, la resolución de cierre temporal acordada en 29 de noviembre de 1.989, a la vista de los efectos nocivos para la salud de determinados productos elaborados y expendidos por la chacinería de la que era titular el recurrente, no puede encuadrarse sino en el conjunto de medidas precautorias previas legítimamente adoptables por las autoridades sanitarias, sin olvidar que esa medida fué ulteriormente ratificada por el Director General de Salud Pública de la Comunidad Autónoma, delimitando por un período de tres meses la clausura cautelar de la chacinería, según consta al folio 109 del expediente administrativo.
No cabe, pues, tampoco invocar con éxito, tal como lo hace la parte apelante, que la total comercialización de los productos supuestamente infectados convirtiese en innecesaria la media de cierre. Y no cabe invocarlo porque; a) no aparece demostrada esa total comercialización; b) porque dada la naturaleza del negocio de chacinería objeto de la medida (que comprende la elaboración de productos cárnicos, y no solamente la venta) la autoridad sanitaria no puede dejar de obrar con la máxima diligencia para evitar cualquier posible peligro para la salud de las personas, y, en consecuencia, no puede correr el riesgo de permitir una ulterior elaboración y venta de productos nocivos para la salud, cuando todavía no conoce otras circunstancias concurrentes que el hecho de la difusión del agente causante del brote epidémico que procede de un establecimiento determinado.
El resto de las alegaciones efectuadas en esta apelación carecen de virtualidad para obtener la revocación de la sentencia recurrida y la declaración de nulidad del acuerdo de clausura provisional que se impetra en la demanda. Que el primer acuerdo de la Consejería de Sanidad y Bienestar Social de Castilla-La Mancha, ante el brote de triquinosis detectado como consecuencia del consumo de los productos elaborados en la chacinería del recurrente, fuese la orden de inspección del establecimiento, investigación de los hechos y decomiso de los productos -si procediere-, no afecta a las ulteriores facultades cautelares de cierre del establecimiento por parte de la Delegación Provincial basadas en la aplicación de los preceptos más arriba indicados, y que se acuerdan en el expediente sancionador incoado, en el curso del cual se aprecian incluso indicios de delito contra la salud pública y se acuerda remitir testimonio de las actuaciones al Juzgado de Instrucción competente, con la consecuencia de que hubiese de suspenderse la actuación administrativa a resultas de la investigación judicial, tal como previene el artículo 32.2 de la Ley 26/84.
En cuanto a la unilateral apreciación por parte del recurrente del modo en que hubiese debido de conducirse la investigación, y la supuesta parcialidad del Delegado Provincial de Toledo, constituye únicamente una manifestación de creencia subjetiva que envuelve una crítica al modo concreto de actuación de la autoridad sanitaria en el curso del expediente, pero que en nada afecta a la procedencia de la medida cautelar adoptada una vez iniciado el mismo.
La solicitud de indemnización que proviene como causa directa de una pretensión de nulidad que se ha denegado en el proceso contencioso, resulta de todo punto improcedente. La aplicación de los artículos 42 (en su último inciso) y 84 b) de la Ley de la Jurisdicción permite concluir categóricamente que es presupuesto necesario para acordar el reconocimiento de cualquier situación jurídica individualizada, o la exigencia de una indemnización de perjuicios-, que haya prosperado el recurso contencioso. De ahí se sigue que las sentencias que se pronuncien en sentido desestimatorio, lo mismo que las que declaren la inadmisibilidad del mismo, no pueden efectuar pronunciamiento alguno condenatorio para la Administración demandada que se derive directamente de la pretensión ejercitada y desestimada, tal como impone la naturaleza misma del pronunciamiento que las caracteriza. Así vienen a corroborarlo la Sentencia de esta misma Sala de 10 de septiembre de 1.990 y esa es también la conclusión de este Tribunal respecto a la indemnización solicitada como consecuencia del cierre cautelar sufrido por el demandante, sin perjuicio de su derecho a reclamarla por cualquier otra vía que pudiese resultar procedente.
No hay méritos para hacer expresa imposición de costas.
Que estimando parcialmente el recurso de apelación interpuesto por Don Jesús Luis contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en los presentes autos, confecha 5 de octubre de 1.991, debemos revocar y revocamos dicha resolución en la medida en que declara inadmisible el recurso contencioso. Y entrando a conocer sobre el fondo de las pretensiones del recurrente, debemos desestimar y desestimamos íntegramente las mismas, por ser los actos impugnados conformes a Derecho. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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