STS, 13 de Marzo de 1998
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 288/1994 |
| Fecha de Resolución | 13 de Marzo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Marzo de mil novecientos noventa y ocho.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso contencioso administrativo nº 288/94, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la Diputación Provincial de Alicante, contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra el R.D. 950/89, de 28 de julio, que declara de interés general la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete. Habiendo sido parte recurrida el Abogado del Estado, en la representación que le es propia.
La representación procesal de la Diputación Provincial de Alicante, interpuso recurso contencioso administrativo, contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el R.D. 950/89, de 28 de julio. Admitido el recurso, se publicó el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y se reclamó el expediente administrativo que una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda lo que verificó, con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos terminó suplicando a la Sala dicte sentencia "por la que se declare nulo de pleno derecho el citado Real Decreto, retrotrayendo en su caso las actuaciones al momento de las omisiones procedimentales producidas".
El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia " desestimando el recurso, con confirmación del acto que se combate y con imposición de costas a la contraria".
Concedido a las partes el plazo de 15 días para que presentasen escritos de conclusiones lo verificaron presentando escritos las partes personadas, en los mismos términos contenidos en los suplicos de los escritos de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, por auto de 10 de febrero de 1994, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se acordó la remisión de las actuaciones a esta Sala, recibidas las actuaciones quedaron los Autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno le correspondiera. Y a tal fin se fijo el 11 de marzo de 1998, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.
La representación procesal de la Diputación Provincial de Alicante interpone, en única instancia, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el R.D. 950/89, que declara de interés general la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal deAlbacete. El recurrente fundamenta la impugnación de dicho Real Decreto en los siguientes argumentos, sintéticamente, enunciados:
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Infracción del principio de reserva de ley.
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Se ha prescindido del trámite de audiencia del art. 105.a) CE en la elaboración del Real Decreto.
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Omisión del trámite de intervención del Ministerio de Obras Públicas.
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Desviación de poder y fraude de Ley.
No obstante, con carácter previo, en relación con la crítica del expediente a que también se refiere el recurrente, debe señalarse que, por diligencia de 18 de diciembre de 1990, se le dio traslado para que formulara el escrito de demanda y no hizo uso de la posibilidad que le otorgaba el art. 70.1 de la LJCA, para completar dicho expediente con suspensión del plazo para la formulación de la demanda.
Se alega, en primer lugar, que el Real Decreto impugnado vulnera el principio de reserva de ley, conforme a los arts. 8, 20 y 21 de la Ley de Obras Públicas, 44 de la Ley de Aguas y 131.2 y 149.1.24 de la Constitución.
Ahora bien, frente a esta tesis, debe tenerse en cuenta que el Real Decreto impugnado se limita a declarar de interés general de la nación la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete, y ello se hace al amparo del art. 92 del Texto Refundido de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario (LRDA), aprobado por Decreto 118/1973, de 12 de enero. En efecto, este precepto contempla la transformación económico-social, por razones de interés nacional, de grandes zonas, cuando requiera la realización de obras o trabajos complejos que, por superar la capacidad privada, hacen necesario el apoyo técnico, financiero y jurídico del Estado, y en su apartado 3 dispone que tales transformaciones reguladas en el Título III de la LRDA sólo pueden llevarse a cabo, precisamente, previo Decreto del Gobierno declarativo del interés nacional de una zona determinada. Y es, por tanto, a esta habilitación legal a la que responde el Real Decreto cuestionado.
Argumenta, en segundo lugar, la parte actora que si el Real Decreto impugnado se considera un acto normativo, se ha omitido el procedimiento de elaboración de los arts. 129 y siguientes de la LPA, y por ello, procede su nulidad; pero, en cambio, si se considera un acto general no normativo, se han omitido trámites fundamentales como el de audiencia a los interesados, arts. 91 LPA y 105.c) CE, por lo que, como mínimo, habría de retrotraerse el expediente. Sin embargo, la naturaleza jurídica del Real Decreto impugnado, RD 950/89, de 28 de julio, por el que se declara de interés general de la Nación la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete, ha sido ya objeto de análisis en las Sentencias de esta Sección, de 10 de noviembre de 1994, 31 de mayo , 5, 12 y 19 de julio, 13, 16 y 27 de septiembre de 1996 y 10 de enero y 21 de marzo de 1997. En ellas se tuvo ocasión de señalar que no estamos ante una disposición de carácter general sino ante un acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos, que constituye, además, el acto inicial de un procedimiento complejo que se dicta en ejecución del artículo 92 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, Texto Refundido aprobado por D. 118/1973, de 12 de enero (LRDA). No incorpora propiamente un contenido normativo que se integre en el ordenamiento jurídico, con el establecimiento de derechos y obligaciones; supone, por el contrario, una decisión gubernativa, conforme al artículo 49 LRDA, acordando una de las actuaciones previstas en artículo 5 de la propia Ley que incluye el conjunto de obras y trabajos necesarios para que pueda hacerse la declaración de "puesta en riesgo" de las distintas unidades de explotación (art. 119 LRDA), el establecimiento y conservación de éstas y su atribución a los beneficiarios. En definitiva, tiene una indudable trascendencia con proyección general indirecta, en cuanto acto previo a los posteriores Planes de Transformación, y eficacia directa, en cuanto medida preventiva respecto de enajenaciones de tierras en la zona que queda sujeta a una peculiar intervención administrativa. Sin que, por otra parte, pueda olvidarse que la declaración de interés general de que se trata comporta, la transformación de una zona territorial que se hace regable, lo que implicará la necesaria utilización de un caudal acuífero que provendrá, en todo o en parte, de la cuenta del río Júcar, con posible repercusión futura en el aprovechamiento de aguas superficiales o subterráneas, pero esta indudable importancia de la decisión que incorpora el Real Decreto ni le otorga carácter normativo ni puede olvidar que el examen jurisdiccional debe limitarse, conforme a su naturaleza revisora, al examen y comprobación de la adecuación del mencionado Real Decreto al ordenamiento jurídico.
Ahora bien, la consideración del Real Decreto como acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos no exime de considerar un eventual incumplimiento del principio de audiencia de los interesadosconsagrado en el art. 91 LPA, de 17 de julio de 1958, entonces vigente, y al que también se refiere el art. 105.c) de la CE. Ello comporta que la Sala decida si en el caso de la recurrente puede tener la consideración de interesada en el procedimiento administrativo, que, como ha reiterado la jurisprudencia no coincide con el interés que sirve de base a la legitimación procesal. A este respecto, como se hizo en la sentencia de 10 de noviembre de 1994, se ha de partir de un estudio de la regulación de los interesados contenida en el art. 23 LPA, siendo obvio que la Diputación Provincial de Alicante que recurre no reúne los requisitos de los apartados a) y c) de aquel precepto, pues ni promovió el procedimiento ni se personó en él cuando estaba en curso. Puede caber la duda, sin embargo, respecto a si la hoy actora reunía los requisitos del apartado b) del mismo precepto, por ostentar derechos que pudieran resultar directamente afectados. Pero es claro que la aludida norma pone en conexión las nociones de derecho subjetivo e interés, exigiendo en este supuesto para la condición de interesado en el procedimiento que la persona física o jurídica sea titular de un derecho subjetivo directamente afectado.
Frente a dicha exigencia, considera la Sala que en el caso de autos existe sólo un interés indirectamente afectado, suficiente para aceptar la legitimación procesal. Pero la Diputación Provincial de Alicante no es titular de un derecho subjetivo que pudiera resultar directamente afectado por el Real Decreto, acto inicial de un procedimiento administrativo complejo.
En consecuencia, debe entenderse que no estando la Administración recurrente encuadrada en ninguno de los supuestos del art. 23 LPA, no puede estimarse tampoco que se haya producido vulneración alguna del citado artículo en relación con los artículos 26 y 91 de la misma Ley.
En cuanto a la omisión del trámite de intervención del Ministerio de Obras Públicas, efectivamente en el expediente administrativo remitido no existe constancia de su intervención, sin embargo, debe tenerse en cuenta que en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 31 del Estatuto castellano manchego, que atribuye a esta Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de agricultura, se dictó el R.D. 1079/85, de 5 de junio, de ampliación de funciones de servicios del Estado en materia de reforma y desarrollo agrario, así, su anexo I, apartado b), especifica las competencias que se traspasan a la Comunidad Autónoma, disponiendo el nº 1.a) de dicho anexo, entre estas, programar de acuerdo con las bases de planificación general y la ordenación general de la economía, la realización de todas las actuaciones en materia de reforma y desarrollo agrario de interés de la Comunidad -en la que se inscribe la decisión contenida en el Real Decreto impugnado-, resultando de esta forma configurado un supuesto procedimental de competencias concurrentes de la Administración del Estado y de la propia Administración de la Comunidad Autónoma, en el que no puede atribuirse la trascendencia pretendida por la actora a la intervención del Ministerio de Obras Publicas, prevista, además, en el art. 92.3 para los planes generales de transformación.
El control judicial de la actuación administrativa es de legalidad plena, como resulta de los artículos 24.1 y 106 CE, extendiéndose respecto de la discrecionalidad hasta donde permite el contraste con la norma jurídica a través de las plurales técnicas admitidas por la jurisprudencia -fundamentalmente, elementos reglados, desviación de poder, hechos determinantes y principios generales del Derecho-, pero tal control no puede fundamentarse en valoraciones de otro orden, distinto del jurídico, que corresponde efectuar a la Administración. Y esta apreciación de los intereses generales, en este caso, por parte del Gobierno responde a la propia concepción constitucional que reflejan los artículos 97 y 103.1 de la Norma Fundamental al someter a aquel en su actuación a la Constitución y al Derecho, pero admitiendo, obviamente, que las decisiones gubernativas y administrativas reflejen, además de consideraciones jurídicas, apreciaciones de índole técnica, económica o social, en suma de opciones de intereses que son consecuencia de distintos criterios de oportunidad admisibles en Derecho y, por tanto, ajenos a un control de legalidad.
Y, en el presente caso, al efectuar el Gobierno dicha ponderación de intereses no se advierte una utilización de las potestades administrativas para fines distintos de aquellos a los que el ordenamiento jurídico tiende, ni, mucho menos, se aprecia un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico obtenido al amparo del texto de una norma, en que consisten, respectivamente, las figuras de la desviación de poder y del fraude de Ley, invocadas como últimos argumentos del recurso.
Las razones expuestas conducen a la desestimación del recurso contencioso-administrativo, sin que, conforme al artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción, se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.
Por lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo número 288/94, interpuesto por la representación procesal de la Diputación Provincial de Alicante, contra el Real Decreto 950/89, de 28 de julio, y la desestimación presunta del recurso de reposición contra el mismo acto interpuesto; Real Decreto que, por ser conforme a Derecho, confirmamos, sin hacer especial declaración sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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...Se refiere a Jurisprudencia del TS que ha diferenciado el concepto de interesado del concepto de legitimado activamente Así STS de 13 de marzo de 1998. Se refiere a la condición de la recurrente como Administración Pública Local, ahora bien no es titular de derecho so intereses individuales......
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...les reconoció legitimación activa (cf. SsTS de 17 de mayo, 12 y 19 de julio, 13, 16 y 27 de septiembre de 1996, 10 de enero de 1997 y 13 de marzo de 1998), luego a la inversa hay que reconocer interés legitimo a la Administración Que también debe rechazarse la falta de agotamiento de la vía......
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