STS, 15 de Noviembre de 1999
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 1791/1994 |
| Fecha de Resolución | 15 de Noviembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Noviembre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1791/94, interpuesto por don José LLorens Valderrama, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de don Mauricio , contra la sentencia, de fecha 28 de enero de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 836/92, en el que se impugnaba acuerdo del Ayuntamiento de Bernuy de Porreros (Segovia) denegatorio de intervención municipal para el cese de actividades y clausura de naves dedicadas a la explotación de ganado de cerda. Ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Bernuy de Porreros, representado por la Procuradora de los Tribunales doña Lydia Leiva Cavero.
En el recurso contencioso administrativo núm. 836/92 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, se dictó sentencia, con fecha 28 de enero de 1994, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo número 836/92, interpuesto por D. Mauricio , contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Bernuy de Porreros (Segovia) de 11- 1-91 por el que se desestimaba la solicitud formulada por el recurrente sobre clausura de naves ganaderas sin licencia, y la desestimación por silencio administrativo del Recurso de Reposición contra el referido Acuerdo interpuesto el 30-9-91, y por ende declarar que las citadas resoluciones no son conformes a Derecho y, en consecuencia, se anulan, ordenando que por el Ayuntamiento de Bernuy de Porreros se requiera a los titulares de la explotación- D. Hugo y D. Luis Alberto - para dar cumplimiento a lo previsto en los arts. 29 y siguientes del Reglamento de Actividades Molestas, Nocivas, Insalubres y Peligrosas, desestimando el recurso en todo lo demás, sin imposición de costas.
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de don Mauricio se preparó recurso de casación y teniéndose por preparado se acordó el emplazamiento de las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 5 de abril de 1994 formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que declare haber lugar a dicho recurso y, en su consecuencia, reforme la sentencia recurrida condenando al Ayuntamiento de Bernuy de Porreros a proceder a la clausura de las naves de autos con las demás medidas que se contienen en el suplico de la demanda y, manteniendo la nulidad de los actos del Ayuntamiento, con imposición de las costas a la parte contraria.
La representación procesal del Ayuntamiento de Bernuy de Porreros formalizó, con fecha 5 de marzo de 1996, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste y la confirmación de la sentencia recurrida, con imposición de costas al recurrente.
Por providencia 14 de septiembre de 1999, se señaló para votación y fallo el 10 denoviembre de 1999, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La sentencia de instancia aprecia la falta de licencia municipal que, para las actividades clasificadas, exige el Reglamento de Actividades Molestas, Nocivas, Insalubres y Peligrosas, de 30 de noviembre de 1961 (RAM, en adelante) y, en consecuencia, anula los actos administrativos originariamente impugnados y ordena al Ayuntamiento demandado que requiera a los titulares de la explotación (de engorde de ganado de cerda) para "dar cumplimiento a lo previsto en los artículos 29 y siguientes del RAM", pero no acoge las concretas pretensiones actoras de condena a dicha Corporación para que proceda a la clausura de las naves y cierre de la actividad ejercida y a que indemnice al demandante los daños y perjuicios sufridos.
A dicho pronunciamiento judicial, el recurrente anuda cuatro motivos de casación que han de ser analizados separadamente, aunque no por el mismo orden en que han sido propuesto; todos ellos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ. en adelante), por infracción del ordenamiento jurídico y jurisprudencia aplicable. Si bien advierte que deja al margen de su recurso el pronunciamiento desestimatorio de su reclamación indemnizatoria porque entiende que "las molestias [producidas] no serían cuantificables en términos resarcitorios" (sic).
En el que lleva el ordinal segundo, la parte incluye, en realidad, motivos de casación de diversa naturaleza. Considera, de un lado, infringidos los artículos 69 y 79 LJ porque, la sentencia "introduce la posibilidad de que se inste la legalización" de la industria conforme a lo dispuesto en el artículo 29 RAM, sin que se haya formulado en instancia una petición en tal sentido y sin que se expresen las razones de la aplicación de tal precepto. Y de esta manera, aunque con cita incorrecta de preceptos de la Ley Jurisdiccional -ya que los mencionados se refieren a los requisitos de la demanda y de la contestación y a las posibilidades y límites de alegación en el acto de la vista o en los escritos de conclusiones- lo que parece suscitarse es la existencia de vicios que conciernen a las exigencias constitucionales y legales de la sentencia, bien a su necesaria congruencia con las pretensiones de las partes o bien al requisito de su motivación. Y, de otro, se formula también una crítica a la remisión que la sentencia de instancia hace al principio de proporcionalidad que, según la recurrente, no figura en ningún precepto legal.
Pues bien, salvada la incorrección de formulación del motivo a que se acaba de hacer referencia, no puede acogerse ninguna de las razones que le avalan.
En efecto, no puede apreciarse incongruencia alguna en el pronunciamiento judicial que examinando la pretensión actora acoge menos de lo pedido por el demandante. Si éste solicita la clausura de la actividad por falta de la licencia del RAM, el Tribunal da cumplida respuesta a lo interesado por aquél si limita los efectos de dicha ausencia a la necesidad de legalización de la actividad desarrollada mediante el cumplimiento de lo previsto en los artículos 29 y siguientes del RAM. En el bien entendido, claro está, de que si no fuera susceptible de legalización la consecuencia necesaria sería lo estrictamente pedido por la actora.
Tampoco cabe considerar carente de motivación la sentencia que, como la que se revisa, a través de seis fundamentos jurídicos hace explícitas las razones de su fallo y, en concreto, en el quinto de ellos modula el alcance de la trascendencia de la falta de licencia, con invocación explícita del principio de proporcionalidad.
Por último, frente al criterio del recurrente, el principio de proporcionalidad forma parte de nuestro ordenamiento jurídico para condicionar la actuación de la Administración, no sólo en el ámbito estrictamente sancionador, donde la jurisprudencia se ha hecho eco de la necesidad de la adecuada correlación entre la gravedad de la infracción y la importancia de la sanción dentro, incluso, de los márgenes de que la norma permite, sino también en el más general de la intervención administrativa, modulando la intensidad de ésta en favor de la medida menos restrictiva posible, como resulta de las previsiones normativas contenidas en los artículos 5 RAM y 6.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL, en adelante),
D. de 17 de junio de 1955.
En el motivo cuarto, sin cita de precepto supuestamente infringido, parece hacerse referencia a que el pronunciamiento de la sentencia es contrario al alcance y extensión de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando lo que resulta conforme a su verdadera naturaleza es no sólo la posibilidad de anular o confirmar la actuación de la Administración impugnada sino también la posibilidad de modificarla dandola el sentido que proceda de acuerdo con el ordenamiento jurídico.
En el tercero de los motivos se invoca la infracción del artículo 4 del RAM en cuanto exige que las industrias fabriles que deban ser consideradas como nocivas, peligrosas e insalubres sólo pueden emplazarse a una distancia de dos mil metros a contar del núcleo más próximo de población urbana. Pero, además de que la necesidad de legalización que señala la sentencia recurrida nada dice, en principio, sobre la aplicación o no de dicha distancia, lo cierto es que su observancia está condicionada a un presupuesto que no es precisamente el que refleja el pronunciamiento judicial que se revisa; esto es, que el establecimiento de que se trata sea realmente una industria fabril peligrosa o insalubre.
En el primero de los motivos de casación se alude a la infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia. Así se citan, en concreto, los artículos 6 y 38.b) RAM, cuya vulneración, sin embargo, no pude ser acogida, puesto que el primero se limita a establecer la competencia del Alcalde para la concesión de las licencias para el ejercicio de las actividades regladas, la vigilancia para el mejor cumplimiento del RAM y el ejercicio de la potestad sancionadora, y del Ayuntamiento para la pertinente reglamentación a través de Ordenanzas municipales; y el segundo a contemplar, entre las sanciones, la retirada temporal de la licencia, con la consecuente clausura o cese de la actividad mientras subsista la sanción, cuando en el presente caso no se contempla una manifestación de la potestad sancionadora de la Administración, sino una limitación impuesta por razones de interés público, en cuya virtud se condiciona el ejercicio de la actividad a la obtención de una licencia que permita a la Administración desarrollar su actividad de intervención con el fin de comprobar que el pretendido ejercicio del derecho se adecúa a los límites establecidos por razones urbanísticas, de comodidad, de seguridad o salubridad.
También invoca la recurrente la doctrina de determinadas sentencias (SSTS 20 de septiembre de 1982, 3 de febrero de 1986, 3 de noviembre de 1976, 10 de noviembre de 1986, 20 de enero de 1989, 7 de febrero de 1975, 14 de febrero y 16 de diciembre de 1978, 9 de octubre de 1979, 31 de diciembre de 1983 y 20 de diciembre de 1985). Y es cierto que son criterios de nuestra jurisprudencia los siguientes: a) cuando se trata de una actividad comprendida en el RAM la obtención de la correspondiente licencia es presupuesto para su ejercicio (entre otras, SSTS 23 de noviembre de 1987, 22 de mayo de 1993 y 26 de junio de 1998); b) la falta de licencia no puede ser suplida por el transcurso del tiempo; y c) el conocimiento de una situación de hecho por la Administración municipal y hasta la tolerancia que pueda implicar una actitud pasiva de ella ante el caso de que se trate, no puede ser equivalente al otorgamiento de la correspondiente autorización municipal legalizadora de la actividad ejercida, sin que tampoco el abono de tasas de apertura implique el otorgamiento de la licencia. Pero a este cuerpo de doctrina no se opone la eficacia moduladora del principio de proporcionalidad que, como se ha dicho, está presente en los mencionados artículos 5 RAM y 6.2 RSCL. Conforme a ellos ha de tenerse en cuenta la importancia del establecimiento o de la actividad de que se trate y cuantas circunstancias deban considerarse para que, sin mengua de las referidas comodidad, salubridad y seguridad, no se pongan trabas excesivas al ejercicio de aquélla actividad; y, así, cuando sean varios los actos admisibles de intervencion administrativa ha de elegirse el menos restrictivo de la libertad individual.
Por consiguiente, no puede entenderse contrario a dicha jurisprudencia la doctrina contenida en el fundamento jurídico quinto de la sentencia de instancia, en el que se hacen explícitas las razones del alcance del fallo, cuando advierte: la posibilidad de que, en su caso, la instalación pueda ser susceptible de legalización, no aprecia, de conformidad con la prueba practicada, peligro inminente en materia higiénico sanitaria, y pondera, en fin, los datos aportados al recurso, entre los que tiene una relevancia singular las propias dimensiones y el carácter del municipio de Bernuy de Porreros. Circunstancias estas que es el propio RAM el que en, su artículo 13.1 valora, en relación con las cuadras, y establecimientos análogos al referirse al número de habitantes (superior o inferior a 10.000) y a la condición esencialmente agrícola o ganadera del municipio.
La desestimación de todos los motivos de casación determina que se declare no haber lugar al recurso y que se haga expresa imposición legal de costas a la parte recurrente.
Que desestimando los motivos de casación formulados, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de don Mauricio , contra la sentencia, de fecha 28 de enero de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 836/92. Con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Administrativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anteriorsentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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