STS, 17 de Julio de 1996
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| Número de Recurso | 1843/1992 |
| Fecha de Resolución | 17 de Julio de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Julio de mil novecientos noventa y seis.
Visto el recurso de casación nº 1843/92, interpuesto por el Procurador Sr. Jiménez Padrón, en nombre y representación del Instituto Nacional de la Salud, contra la sentencia dictada en fecha 6 de Octubre de 1992, y en su recurso nº 747/92, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, sobre fijación de tarifas para la asistencia a los beneficiarios de la Seguridad Social en el Hospital Santa Cruz de Liencres, siendo parte recurrida la Diputación Regional de Cantabria, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria , dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Instituto Nacional de la Salud se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 22 de Octubre de 1992; al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 27 de Noviembre de 1992, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 13 de Octubre de 1993, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 3 de Diciembre de 1993, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 17 de Junio de 1996, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de Julio de 1996, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó en fecha 6 de Octubre de 1992, y en su recurso contencioso administrativo nº 747/92, por la cual se desestimó el interpuesto por la ProcuradoraSra. Quemada Ruiz, en nombre y representación del Instituto Nacional de la Salud, contra los siguientes actos administrativos de la Diputación Regional de Cantabria: 1º) Factura girada con el nº 227, correspondiente a Febrero de 1992, en la cual la Diputación Regional de Cantabria aplicó unas nuevas tarifas por la asistencia de beneficiarios de la Seguridad Social en el Hospital "Santa Cruz" de Liencres. 2º) La inadmisión de pacientes de la Seguridad Social en dicho Hospital desde el día 16 de Marzo de 1992. (A estos extremos dejó limitado la sentencia de instancia el objeto del pleito, cosa que no ha sido discutida por la parte actora en su recurso de casación).
1).- En 29 de Marzo de 1976, el Organismo Autónomo "Administración Institucional de la Sanidad Nacional", por una parte, y el Instituto Nacional de Previsión (hoy de la Salud), por otro, firmaron un Convenio para la asistencia de los beneficiarios de la Seguridad Social en determinados Centros de la Administración Institucional (entre ellos, el de Liencres, en Santander). En aquel Convenio, y en su condición 9, referente a la vigencia, se dispuso que "el presente Concierto tendrá vigencia por un plazo de dos años, y tendrá efecto a partir del día 1 de Marzo de 1976. A su vencimiento podrá ser rescindido por cualquiera de las partes mediante comunicación escrita cursada con tres meses de antelación a dicho vencimiento. En caso contrario se entenderá tácitamente prorrogable por periodos de igual duración. No obstante la vigencia señalada el Convenio podrá ser visado (sic) anualmente en el aspecto económico del mismo". 2).- Según dice la sentencia impugnada, la Diputación Regional de Cantabria propuso varias veces, y a lo largo del año 1991, la revisión económica de dicho Convenio, pero ésta no llegó a término ante el fracaso de las negociaciones. 3).- En fecha 26 de Febrero de 1992, la Dirección Regional de Sanidad y Consumo de la Diputación Regional de Cantabria notificó al Instituto Nacional de la Salud en Cantabria que con efectos del día en que entraron en vigor los nuevos precios públicos (14-2-92) se le facturarían al Insalud la totalidad de los costos que, según lo dispuesto en el Decreto de 24 de Febrero de 1992, del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria, vinieran a determinar los servicios prestados a sus beneficiarios. Como consecuencia de ello, se giró la factura nº 227, correspondiente al mes de Febrero de 1992, por un importe total de 27.096.916 pesetas, de las que 17.492.069 pesetas corresponden al aumento de tarifas. (Este acto es el impugnado en este proceso). 4).- Desde el día 16 de Marzo de 1992 dejaron de admitirse pacientes de la Seguridad Social en el Hospital mencionado, como consecuencia de las instrucciones impartidas a la Dirección de dicho Hospital por el Director Regional de Sanidad de dicha Comunidad Autónoma en fecha 18 de Marzo de 1992. (Estas instrucciones son también impugnadas en el presente proceso).
Disconforme con esos actos administrativos, el INSALUD los recurrió ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, la cual dictó sentencia desestimando el recurso. Contra ella ha interpuesto el Instituto Nacional de la Salud el presente recurso de casación, en el cual expone cuatro motivos de impugnación, de los que examinaremos nosotros en primer lugar el que tiene el ordinal tercero, ya que razones de economía procesal exigen examinar en primer lugar aquél que, como en el presente caso ocurre, haya de ser estimado.
En ese motivo se esgrime la infracción, por aplicación indebida, de los artículos 1.254,
1.255, 1.256, 1.258 y 1.281 del Código Civil, ya que según tales preceptos los contratos han de cumplirse de acuerdo con lo estipulado, sin que su cumplimiento pueda ser dejado al arbitrio de uno de los contratantes.
Dicho motivo ha de ser estimado, porque no es conforme a Derecho que, desligándose del compromiso contractual adquirido, que preveía una revisión pactada de las condiciones económicas, la Diputación Regional (que se había subrogado en virtud del traspaso de competencias en los derechos y obligaciones que para la anterior "Administración Institucional de la Sanidad Nacional" se derivaban del Convenio de 29 de Marzo de 1976), impusiera unilateralmente, sin previa denuncia del Convenio, y en plena vigencia de éste, un aumento de las tarifas pactadas. Ese proceder infringe los preceptos mencionados, y así lo admite la propia Diputación Regional de Cantabria en su contestación de la demanda, (aunque achacando el incumplimiento en una ocasión anterior a la otra parte contratante), cuando en la página 2 dice que "resulta, por tanto, que la revisión se realiza unilateralmente por el Insalud a través del Ministerio de Sanidad y Consumo incumpliéndose por tanto el tenor literal del Convenio de 1976, que prevé, naturalmente, una revisión concertada o de mutuo acuerdo". Así son las cosas, en efecto, porque si la Diputación no estaba conforme con que las tarifas señaladas para 1991 por la Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo de 9 de Noviembre de 1991, (y a las que prestó conformidad la Comunidad Autónoma en nota diligenciada de 28 de Noviembre de 1991), se prorrogaran para el año 1992, debió denunciar el Convenio con tres meses de antelación a su vencimiento, que se produciría en 1 de Marzo de 1992, de conformidad con la condición 9 del Convenio. No lo hizo así, y cuando ya la denuncia no era posible porque el Convenio había de prorrogarse desde el 1 de Marzo de 1992 hasta el 1 de Marzo de 1994, impuso unas tarifas nuevas derivadas de un Decreto autonómico (el 18/92, de 24 de Enero) que en absoluto podríaentenderse referido a una relación contractual en vigor. (La posterior denuncia del Convenio de 11 de Marzo de 1992 no podía ya afectar a la prórroga bianual que se había iniciado previamente el 1 de Marzo de 1992, sino que, a lo máximo, podía servir como denuncia para evitar otra nueva prórroga a partir del 1 de Marzo de 1994).
Es procedente por ello declarar haber lugar al presente recurso de casación, con revocación de la sentencia impugnada, estimación del contencioso administrativo y anulación de los actos impugnados.
A esta conclusión no obstan las razones que se exponen en la sentencia recurrida, ya que, en efecto: 1ª) No puede dudarse, en absoluto, de la validez y vigencia del Convenio de 1976, pese a que, como es obvio, no fuera parte en él la Comunidad Autónoma de Cantabria, a la sazón inexistente. Con el traspaso de competencias del Estado a dicha Comunidad Autónoma, ésta se subrogó en las relaciones contractuales existentes en el ámbito de las competencias recibidas, y no puede zafarse de esos compromisos con la alegación de que no fueron firmados por ella. 2ª) El respeto a esos compromisos impedía que la Diputación Regional de Cantabria utilizara su potestad reglamentaria para variarlos unilateralmente, pues por más que entre sus competencias esté, como está, la de la fijación de precios públicos para las asistencias sanitarias en sus Centros hospitalarios, esa fijación no podía afectar a aquellas asistencias cubiertas con Convenios en vigor, ya que estos son inmunes a la potestad reglamentaria. 3ª) Cierto que la Administración contratante es titular (en este como en todos los casos) de un "ius variandi", que incluye, como dice la sentencia impugnada, "evaluar si los intereses públicos que le han sido confiados permiten que corra con unos gastos hospitalarios determinados, que pueden incluso ser superiores a los ingresos que recibe del INSALUD por la asistencia sanitaria concertada". Pero ese "ius variandi" no incluye ni puede incluir la facultad de fijación unilateral de las tarifas; el propio Convenio remite la solución de los desajustes económicos al acuerdo entre las partes, o, en definitiva, a la denuncia de Convenio. La Diputación Regional de Cantabria ha podido, si es que consideraba perjudicial el Convenio, denunciarlo en cualquiera de las terminaciones de las tres prórrogas que han existido desde que el Real Decreto 2.760/86, de 24 de Diciembre, traspasó las funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Cantabria en materia de Sanidad (prórrogas que se produjeron en 1 de Marzo de 1988, 1 de Marzo de 1990 y 1 de Marzo de 1992), pero lo que no pudo hacer (como hizo) sin infringir los preceptos citados fue imponer unilateralmente unas nuevas tarifas y negarse sin más a la admisión de enfermos. 4ª) Y no es cierto que con esta solución no se tengan suficientemente en cuenta los poderes normativos propios de la Comunidad Autónoma ni que sea poco respetuoso con la autonomía de ésta. La Comunidad Autónoma recibió unas funciones y servicios del Estado que incluían no sólo los derechos, sino también las obligaciones (artículo 2º del Real Decreto citado), y en nada afecta a la autonomía de la Comunidad de Cantabria el que se le imponga el respeto a los Convenios incluidos en las trasferencias, ya que, en esa relación, la Comunidad es, por subrogación, una parte contratante.
Al estimarse el recurso de casación declararemos no haber lugar a hacer condena en costas en las de esta casación, sin que existan tampoco motivos para imponer las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar, y, por lo tanto, estimamos el presente recurso de casación nº 1843/92 interpuesto por el Procurador Sr. Jiménez Padrón, en nombre y representación del Instituto Nacional de la Salud, contra la sentencia dictada en fecha 6 de Octubre de 1992, y en su recurso contencioso administrativo nº 747/92, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, y, en su consecuencia:
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) Revocamos y anulamos dicha sentencia.
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) Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Sª Quemada Ruiz, en nombre y representación del Instituto Nacional de la Salud, contra la resolución de la Dirección Regional de Sanidad y Consumo de la Diputación Regional de Cantabria por la que se notificó al Insalud que con efectos del día en que entraron en vigor los precios públicos se le facturarían la totalidad de los costos de los servicios prestados a sus beneficiarios, contra la factura nº 227, de Febrero de 1992, por un importe total de 27.906.916 pesetas y contra las instrucciones impartidas a la Dirección del Hospital "Santa Cruz" de Liencres a fin de que a partir del día 16 de Marzo de 1992 dejaran de admitirse en ese Hospital pacientes de la Seguridad Social, resoluciones todas ellas que declaramos disconformes a Derecho y que anulamos.3º) No hacemos condena ni en las costas de la instancia ni en las del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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