STS, 3 de Julio de 1997
| Ponente | CLAUDIO MOVILLA ALVAREZ |
| Número de Recurso | 660/1993 |
| Fecha de Resolución | 3 de Julio de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Julio de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, integrada en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de apelación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia dictada con fecha 17 de julio de
1.989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Valencia; siendo parte apelada el AYUNTAMIENTO DE BAÑERES, que no se ha personado.
1.- La Procurador Dª. Florentina Pérez Samper, en nombre y representación del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Bañeres (Alicante) interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la entonces Audiencia Territorial de Valencia recurso contencioso-administrativo contra las Resoluciones de 8 de abril y 10 de octubre de 1.986 de la Confederación Hidrográfica del Júcar por las que se imputaban a la Corporación que representa, la segunda al desestimar el recurso contra la primera, daños al dominio público por vertido con la sanción correspondiente, alegando en su escrito de demanda los hechos y fundamentos de Derecho que estimó aplicables para terminar suplicando a la Sala "revoque las resoluciones recurridas de la Confederación Hidrográfica del Júcar".
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- El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, contestó a la demanda oponiendo a la misma los hechos y fundamentación jurídica que consideró pertinente y suplicando a la Sala sentencia "por la que se declare la conformidad a Derecho de la resolución impugnada, absolviendo a la Administración del presente recurso".
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- Evacuado el trámite de conclusiones la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Valencia dictó sentencia con fecha 17 de julio de 1.989, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Bañeres contra resolución de 10 de octubre de 1.986 de la Confederación Hidrográfica del Júcar por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por la parte recurrente contra resolución de dicha Confederación de 8 de abril de 1.986 y por la que se le imputaban daños al dominio público por importe de 1.113.000.- pts. y debemos declarar y declaramos la nulidad absoluta de los actos impugnados por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de sus trámites esenciales, que no procede hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales".
Contra dicha sentencia se interpuso por la Administración del Estado el presente recurso de apelación nº 660/93, en el que instruidas las partes y evacuado por su representación el trámite de alegaciones se señaló para la votación y fallo el día 26 de junio de 1.997, en que ha tenido lugar.
En este recurso de apelación se impugna por el ABOGADO del ESTADO la sentencia dictada en 17 de julio de 1.989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Valencia que estimó el recurso promovido por el AYUNTAMIENTO de BAÑERES, contra resolución de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 10 de octubre de 1.986 desestimatoria de recurso de reposición contra anterior acuerdo de 8 de abril de 1.986 por el que se imputaron a la citada Entidad Local daños al dominio público por un importe de 1.113.000 pesetas. La sentencia objeto de este recurso de apelación declaró la nulidad absoluta de los actos impugnados por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de sus trámites esenciales (sic) recogidos en el Reglamento de Policía Fluvial de 14 de noviembre de 1.958, que era la normativa aplicable teniendo en cuenta la época de producción de los hechos motivadores de la declaración de responsabilidad y las fechas de las resoluciones impugnadas.
En el recurso de apelación no se ha personado la representación del Ayuntamiento de Bañeres.
Partiendo de que la normativa aplicable era el citado Reglamento de Policía Fluvial, de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 2473/1.985, de 27 de diciembre, artículo 2º, apartado segundo del Anexo de esta disposición, en relación con el Reglamento de Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 927/1.988 de 11 de abril, extremo éste en el que está de acuerdo la parte apelante, debe señalarse que el artículo 11 del Reglamento de 1.958 prohibe el vertido en un cauce público de aguas residuales cuya composición química o contaminación bacteriológica puedan impurificar las aguas, estableciendo el párrafo segundo de este precepto que "cuando una Confederación o Servicio Hidráulico tengan conocimiento de que tal hecho ocurre en su jurisdicción, exigirá de la empresa o empresas responsables de ello que evite el vertido o que antes de efectuarlo las aguas sean depuradas, a cuyo efecto aquéllas vendrán obligadas a presentar a la Confederación o Servicio un proyecto de depuración suscrito por un técnico autorizado que se someterá a información pública e informes de la Junta y Jefatura Provincial de Sanidad y del encargado de la confrontación; aprobado el proyecto e instalado el sistema de depuración, se autorizará el vertido.
A su vez, el artículo 34 del citado Reglamento de 14 de noviembre de 1.958 considera contravención menos grave en el apartado g) "las acciones u omisiones que afecten en general a la policía y deslinde de los cauces, sus márgenes y plantaciones y la zona de servidumbre de los mismos, así como a la vigilancia de las aguas públicas y privadas en función del interés público o de la seguridad de las personas o de los bienes". Por otra parte, el artículo 30, bajo la rúbrica "compatibilidad de las sanciones administrativas con las responsabilidades civiles y penales", señala que dicha responsabilidad civil relativa a la reparación de los daños causados o a la indemnización procedente de ellos se regirá por la legislación común aplicable", lo que se viene a reiterar en el artículo relativo a la cuantía de las sanciones, en verdad de carácter ínfimo, al indicar que, "independientemente de estas sanciones, los contraventores vendrán obligados a la reparación a su costa del daño causado".
Consta en el expediente que desde el año 1.973, no desde 1.976 como dice el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones del recurso de apelación, la Comisaría de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Júcar vino requiriendo al Ayuntamiento de Bañeres para que cesara en los vertidos o hiciera las instalaciones necesarias para la depuración de las aguas, requerimientos que constan en el expediente y que en ningún momento fueron atendidos por aquél. Consta asimismo la realización de análisis contradictorios que demostraron el alto grado de contaminación bacteriológica y química de las aguas. Muchos de los requerimientos no fueron contestados y otros lo fueron con evasivas y pretendidas justificaciones acerca de las dificultades técnicas para realizar la depuración, los elevados costes que suponía, de imposible asunción por el Ayuntamiento, y que la responsabilidad de los vertidos no era suya sino de los vecinos que no cumplían las ordenanzas.
Es por fin en 7 de febrero de 1.986 cuando la Comisaría de Aguas realiza la imputación de daños, limitándose a los producidos desde el 15 de mayo de 1.985 a 21 de octubre de igual año, o sea 159 días que, a razón de 7.000 pesetas diarias, alcanza la cantidad de 1.113.000 pesetas. Se da un plazo de 10 días al Ayuntamiento para que alegue lo que estime conveniente y aporte las pruebas que considere necesarias y se le requiere de nuevo para que ponga en correcto funcionamiento la estación depuradora, "recordándole que en tanto efectúe vertidos sin depurar o de carácter contaminante incurre en daños al dominio público". El Ayuntamiento responde con nuevas evasivas y en 8 de abril de 1.986 se adopta el acuerdo de cuantificación de los daños, resolución que es confirmada en 10 de octubre siguiente al desestimar el recurso de reposición.
Este sucinto relato de hechos es demostrativo de que el Ayuntamiento, nada menos que desde el año 1.973, tuvo perfecto conocimiento de las actuaciones y omisiones que se le imputaban y pudoutilizar los medios de defensa que estimara oportunos. Sin embargo, la sentencia objeto de apelación entiende que se ha producido un supuesto de nulidad absoluta del artículo 47.1,c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958 entonces vigente "al haberse prescindido total y absolutamente de procedimiento establecido", sin que, curiosamente, dado que en la sentencia se considera que los actos recurridos constituyen una actividad sancionadora, se haga referencia al Capítulo II del Título VI de la citada Ley de Procedimiento Administrativo que regula los aspectos generales de dicha materia, lo que conduce a pensar que el Tribunal de instancia, al dictar su resolución, no tenía presente que estaba ante una actividad sancionadora en sentido propio sino ante una declaración de indemnización de perjuicios en razón del comportamiento del Ayuntamiento.
La declaración de nulidad de pleno derecho por "falta total y absoluta del procedimiento" se fundamenta en la sentencia apelada en la omisión de los trámites del artículo 40, aunque en la sentencia se dice 42, del Reglamento de Policía Fluvial del año 1.958, al no especificar en ninguna de las conminaciones dirigidas al Ayuntamiento "cuáles son los preceptos infringidos y las sanciones que en su caso proceden", ya que todos los requerimientos, comunicaciones e incluso en los acuerdos resolutorios, únicamente hacían referencia a los perjuicios causados y a las responsabilidades en que incurría la entidad local, pero no a la infracción administrativa imputada y a la sanción que era procedente imponer.
La sentencia impugnada, para llegar a la estimación del recurso, parece partir del presupuesto de que los daños causados al dominio público sólo pueden exigirse cuando haya un previo pronunciamiento sancionatorio. Esto no es así, ya que el artículo 30 que se cita en el fundamento cuarto establece que la responsabilidad civil se regirá por la legislación común, lo que supone una invocación a la culpa aquiliana del artículo 1.902 del Código Civil y a la obligación de reparar los daños causados, y el 35, también citado en la sentencia, separa con toda claridad la imposición de la sanción con la obligación de reparar los daños causados.
Es evidente que la Confederación Hidrográfica del Júcar podía haber tramitado el procedimiento sancionador ya que bastantes motivos había para ello por parte del Ayuntamiento. No estimó conveniente hacerlo al tratarse de una entidad pública y a lo largo de tantos años trató de solucionar el problema a través del diálogo, sin conseguir el cese de los vertidos ni la instalación de la depuradora, limitándose ya en el año 1.986 a fijar los perjuicios ocasionados de acuerdo con el citado artículo 35 del Reglamento, sin que tampoco en esta ocasión el Ayuntamiento disienta de la realidad de aquéllos ni siquiera de su evaluación, utilizando las mismas y tan poco convincentes excusas de ocasiones anteriores. Ninguna indefensión se le ha ocasionado a la entidad local, que a lo largo de tantos años pudo utilizar todos los medios de prueba que estimó convenientes y esgrimir la argumentación jurídica necesaria. Lo que resulta contrario a elementales razones de justicia es que, como resulta de la sentencia, el hecho de no haber utilizado los mecanismos sancionadores pueda servir para no satisfacer los daños causados por el Ayuntamiento con su reiterado comportamiento.
Por estas razones debe estimarse el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, revocando la sentencia recurrida.
No concurren circunstancias para una expresa imposición de costas de acuerdo con el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español,
Estimar el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada en 17 de julio de 1.989 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que estimó el recurso formulado por el Ayuntamiento de Bañeres contra resoluciones de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 8 de abril y 10 de octubre de 1.986, desestimatoria ésta de recurso de reposición, por las que se imputaban al citado Ayuntamiento daños en el dominio público por vertidos en cauce público y, en consecuencia, declaramos los referidos acuerdos conformes al Ordenamiento Jurídico, sin hacer expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : D. Fernando Ledesma Bartret.- D. Fernando Cid Fontán.- D. Claudio Movilla Álvarez.- Rubricados. PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Claudio Movilla Álvarez, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de sufecha, lo que, como Secretaria de la misma, certifico.
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