STS, 30 de Noviembre de 1996
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 2909/1993 |
| Fecha de Resolución | 30 de Noviembre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Noviembre de mil novecientos noventa y seis.
En el recurso extraordinario de casación preparado contra la sentencia dictada el 26 de octubre de 1992 por la Sala de lo contencioso-administrativo con sede en Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en autos de recurso contencioso-administrativo deducido contra el Decreto 80/1987, de 25 de marzo, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, sobre ordenación y organización del Servicio Andaluz de la Salud; recurso de casación que ha sido interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Procurador de los Tribunales Don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación del Colegio Oficial de Médicos de Sevilla, siendo parte recurrida la Junta de Andalucía, representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos; resultando los siguientes:
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha seguido el recurso número 1.575/1.990, promovido por la representación del Colegio Oficial de Médicos de Sevilla y en el que ha sido parte demandada la Junta de Andalucía, contra el Decreto 80/1987, de 25 de marzo, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, sobre ordenación y organización del Servicio Andaluz de la Salud.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 26 de octubre de 1992, con la siguiente parte dispositiva:
FALLO: Que debe desestimar y desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dª. Lourdes Contreras Tirado en nombre del Ilustre Colegio Oficial de Médicos de Sevilla contra el Decreto 80/87 de 25 de marzo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por aparecer la resolución impugnada ajustada a Derecho. Sin que haya lugar a expresa condena en costas a ninguna de las partes.
Contra la referida sentencia la parte demandante preparó recurso de casación ante la Sala sentenciadora que fue denegado por la Sala de Granada, alzándose en queja ante esta Sala la parte recurrente contra la denegación de la preparación del recurso de casación.
Por Auto de 9 de febrero de 1993, esta Sección dio lugar al recurso de queja ordenando a la Sala de Granada que tuviera por preparado el recurso de casación. Por providencia de la Sala de Granada de 28 de abril de 1993 fue tenido por preparado el recurso, remitiéndose los autos originales a esta Superioridad y emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don Luciano
Rosch Nadal, en nombre del expresado recurrente Colegio Oficial de Médicos de Sevilla, presentando elcorrespondiente escrito de interposición del recurso de casación que fue admitido a trámite por providencia de 7 de Febrero de 1995, formalizando escrito de oposición la Junta de Andalucía recurrida. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 27 de noviembre de 1996, en cuya fecha tuvo lugar.
El primer motivo de casación se articula al amparo del apartado 4 del artículo 95.1 de la Ley de este orden de Jurisdicción. Se denuncia infracción de los artículos 22.3 y 23 de la Ley orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y del artículo 44.1 del Estatuto de Autonomía de Andalucía (Ley orgánica 6/1981, de 30 de diciembre). El Colegio de Médicos de Sevilla critica la doctrina de la sentencia recurrida, que ha entendido que no es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado para reglamentos como el impugnado, meramente organizativos. Razona la recurrente que el Decreto de la Junta de Andalucía 80/1987, de 25 de marzo, de ordenación y organización del Servicio Andaluz de Salud, no es de mera organización ya que - dice - los artículos 37 a 41 del mismo, desarrollan la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que es norma básica estatal en materia de áreas de salud en Andalucía, siendo también desarrollado el artículo 53 de la referida Ley General de Sanidad 14/1986, en materia de participación democrática de todos los interesados en la organización de la salud.
El artículo 44.1 del Estatuto de Autonomía de Andalucía sólo exige dictamen preceptivo del Consejo de Estado respecto de los reglamentos que la Comunidad Autónoma dicte en ejecución de leyes estatales. El carácter ejecutivo o no de un Reglamento no depende - en contra de lo que razona la Corporación recurrente - de los pareceres vertidos en los informes emitidos a lo largo de su proceso de elaboración, sino de la naturaleza de la norma definitiva, contemplada ésta en forma objetiva y en relación con las normas de rango legislativo que, en su caso, le sirvan de cobertura. El carácter ejecutivo del Decreto autonómico no puede predicarse, así, respecto de la Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1986, al existir la interposición de una ley autonómica que es casi contemporánea de dicha Ley estatal. En efecto el Decreto 80/87 invoca en su preámbulo la Ley del Parlamento de Andalucía 8/1986, de 6 mayo, de Regulación del Servicio Andaluz de Salud, que la parte recurrente no ha invocado en su motivo de casación. El Estatuto de Andalucía no exige dictamen del Consejo de Estado para la expedición de Decretos que ejecuten leyes autonómicas, por lo que la denunciada infracción del artículo 44.1 del Estatuto de Autonomía debe ya perecer.
Resta por examinar el primer motivo desde la perspectiva de infracción del artículo 23 (párrafo segundo) en relación con el artículo 22.3 de la Ley orgánica del Consejo de Estado. Esta denuncia de infracción de Derecho estatal justifica el acceso del presente recurso a la vía de casación (artículo 93.4 LJCA), en la medida en que se argumenta que la ejecución por los Gobiernos autonómicos de leyes autonómicas exigiría también el dictamen del Consejo de Estado.
La impugnación tampoco alcanza a plantearse con fundamento desde esta perspectiva, por cuanto el Decreto 80/1987 no trasciende la mera organización de servicios administrativos. No es, en consecuencia, un reglamento ejecutivo, en el sentido que cabe atribuir a la expresión a efectos de las exigencias procedimentales del artículo 22.3 de la Ley orgánica del Consejo de Estado. Los artículos 37 a 41 del Decreto impugnado - en que se insiste en el motivo - contienen también normas que por su naturaleza inequívoca deben ser consideradas de mera organización administrativa de las áreas de salud, distritos de atención primaria y áreas hospitalarias, poseyendo, además, una fuerza de innovación normativa harto escasa, por cuanto reproducen y se atienen a un esquema que habían dibujado ya los artículos 9 y siguientes de la citada Ley autonómica 8/1986. La interposición de esta Ley autonómica en aspectos de organización no es suficiente para dotar a la norma impugnada del carácter de reglamento ejecutivo, a efectos de la exigencia de dictamen del Consejo de Estado. En las sentencias de 25 de noviembre y de 19 de julio de 1993, razonó esta Sección que reglamentos autonómicos análogos al que ahora se examina, en cuanto son meramente organizativos y no desarrollan, ejecutan o complementan materias reguladas en leyes estatales teniendo, a lo más, engarce en una ley autonómica, no necesitan del dictamen del Consejo de Estado. El Decreto 80/1987 se encuentra en dicha situación - lo que se verá con mayor amplitud al examinar la impugnación concreta que se efectúa del sistema de participación democrática que arbitra - por lo que el motivo primero no puede ser acogido.
El motivo segundo denuncia que el Decreto en litigio se ha expedido sin audiencia previa del los Colegios Médicos de Andalucía, lo que se considera infracción del artículo 105 de la Constitución y de los artículos 129.1, 129.2 y 130.4 de la Ley de procedimiento administrativo. El objeto y finalidad del Decreto que se refiere, como se ha dicho, a la estructura y organización administrativa de los servicios de salud en la Comunidad autónoma, impide que prospere el motivo, al no afectar dicha organización a losColegios de Médicos, en una forma directa que justifique la nulidad de la norma por la omisión del trámite de audiencia que se denuncia. Esta conclusión se refuerza al resultar que, como inmediatamente se dirá, la norma impugnada es ajena a la regulación de los órganos de participación del Servicio Andaluz de Salud.
Los motivos tercero y cuarto, que deben ser examinados conjuntamente, tampoco pueden prosperar. En ambos se denuncia, desde dos perspectivas complementarias, lo que, a juicio del Colegio recurrente, constituye una falta de participación democrática de los Colegios de Médicos en los órganos rectores del Servicio andaluz de Salud.
Nuevamente silencia la parte recurrente la Ley autonómica 8/1986, lo que priva de consistencia a su argumentación, al no razonar - como debiera - qué papel juega la Ley autonómica en relación con la normativa básica estatal en materia de participación.
La ausencia de regulación de los órganos de participación en el Decreto que se impugna es, sin duda alguna, tributaria de las previsiones de la Ley autonómica 8/1986, que parte de una concepción distinta a la que defiende el Colegio de Médicos recurrente. Como aduce en su escrito de oposición la Administración recurrida, el Decreto en litigio no regula la Comisión de Seguimiento de la Gestión del Servicio Andaluz de Salud, que es el órgano que el artículo 4.1.2 de la Ley autonómica configura como órgano de participación. Esta omisión confirma el carácter meramente orgánico y reflexivo de la normativa impugnada. Por lo demás la ausencia de la participación de los interesados que inspira la normativa reglamentaria impugnada no puede dar lugar a un pronunciamiento de nulidad por parte de este Tribunal, ya que se encuentra dentro de los límites del margen de apreciación que corresponde a la potestad reglamentaria del Consejo de Gobierno de Andalucía, en relación con el esquema fijado por la Ley 8/86 del Parlamento andaluz, por lo que los dos motivos deben ser desestimados.
Será oportuno indicar, para dar respuesta a todas las alegaciones, que el carácter imperativo que la parte recurrente pretende atribuir al artículo 53 de la normativa básica estatal, en el sentido de la obligatoriedad de participación de médicos en la organización, olvida que los artículos 57 y 58 de la Ley estatal 14/1986 no contienen -a tenor de lo establecido en el articulo 2.1 de la misma- normas de carácter básico, siendo dichos preceptos los que se ocupan de desarrollar los Consejos de Salud de Area como órganos de participación.
El quinto motivo, que imputa al Decreto en litigio la falta de regulación del órgano previsto en el artículo 56.3 la Ley 14/1986, no puede prosperar a la vista de la regulación de las Comisiones Provinciales de Administración que establece el artículo 34 de la norma impugnada, órganos en los que participan las Entidades locales con cuatro de sus nueve Vocales, resultando que dichas Comisiones tienen la naturaleza de órgano de dirección, a tenor de lo dispuesto en el artículo 4.1.1.2 de la Ley autonómica 8/86 - que nuevamente se silencia - y en el artículo 33 del propio Decreto.
El sexto y último de los motivos parte de la consideración no exacta de que la Ley básica estatal exige - artículo 56.5 de la Ley 14/1986 General de Sanidad - que las áreas de salud atiendan en todo caso a una población no inferior a 200.000 habitantes ni superior a 250.000. Se considera así que el Decreto vulnera la Ley estatal, en cuanto crea un Area de Salud por cada provincia andaluza cuando - se dice - es notorio que dichas provincias triplican la cifra de 250.000 habitantes. El planteamiento del motivo es inconsistente. Sin olvidar que el artículo 56.5 de la Ley 14/1986 se limita a establecer una regla general flexible -que admite todas las excepciones que enumera el propio artículo 56.4 de la misma norma básica estatal - silencia la parte recurrente el dato decisivo de que las Areas de Salud no han sido una creación del Decreto en litigio, sino de la tantas veces omitida Ley del Parlamento andaluz 8/86, de regulación del Servicio Andaluz de Salud, ciertamente no impugnada ni impugnable en este orden jurisdiccional, de la que no se hace mención. El artículo 9 de la Ley 8/1986 dispone, en efecto, que el Servicio Andaluz de Salud se ordenará en ocho demarcaciones territoriales, denominadas Areas de Salud, que coincidirán con cada provincia andaluza, lo que debe determinar la desestimación del motivo.
El rechazo de los motivos de casación determina no dar lugar al recurso, con la consiguiente imposición de las costas del mismo a la parte recurrente, por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA.
En virtud de lo expuesto,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por elProcurador Don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación del Colegio Oficial de Médicos de Sevilla, contra la sentencia dictada el 26 de octubre de 1992, por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada. E imponemos expresamente a la parte recurrente las costas del presente recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos
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