STS, 30 de Enero de 1998
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 10225/1991 |
| Fecha de Resolución | 30 de Enero de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Enero de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Abogado del Estado, en la representación y defensa de la Administración del Estado que por Ley ostenta, habiendo comparecido, en calidad de parte apelada Doña Encarna , quien lo hizo con asistencia de Letrado, por medio del Procurador de los Tribunales Don José Manuel Dorremochea Aramburu; promovido contra la sentencia dictada el 20 de Julio de 1991 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en recurso sobre modificación de interés en contrato de préstamo hipotecario. Resultando los siguientes
Ante la Sección Cuarta de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el recurso número 47.343 promovido por la representación de Doña Encarna contra resolución del Instituto Nacional de Reforma y Desarrolo Agrario, (IRYDA) desestimando petición de reducción de intereses en préstamo hipotecario, así como de devolución de intereses y recargos indebidamente abonados.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 20 de Julio de 1991, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLO: Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Dª. Encarna contra la Orden de 29 de junio de 1.986 del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, que declaró inadmisible el recurso de alzada interpuesto por la Recurrente contra la denegación presunta, a virtud de silencio administrativo, de la petición por aquélla formulada en fecha 4 de mayo de 1.984 y anular dichas Resoluciones por su disconformidad a Derecho; y, en su lugar, declarar el derecho de la citada Recurrente a que la tasa de interés a abonar en el contrato de préstamo del caso es la del 7% anual, ordenando, en consecuencia, a la Administración demandada a devolver a la Recurrente los intereses pagados por encima de dicho tipo así como las cantidades abonadas en concepto de demora y de recargo por apremio por el retraso en el pago del exceso de intereses sobre dicho 7%, cuya concreta determinación se efectuará en ejecución de sentencia.".
Contra la referida sentencia la Administración demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 29 de enero de 1998, en cuya fecha ha tenido lugar.
El Abogado del Estado funda su impugnación de la sentencia apelada en dos motivos. Plantea, en primer lugar, la supuesta extemporaneidad del recurso de alzada previo al contencioso administrativo, que la sentencia apelada no estimó; se opone, en fin, sucintamente a la apreciación de la sentencia en cuanto al fondo, alegando que el interés del 11 % es el formalmente aplicable a esta clase de préstamos, según reunión del Consejo de Ministros de 29 de julio de 1977.
Para examinar el primer motivo del Abogado del Estado es necesario precisar los siguientes fundamentos de hecho, que resultan de las actuaciones y del expediente administrativo: a) Doña Encarna solicitó del Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario, el 4 de mayo de 1984, la modificación de la resolución que le imponía unilateralmente el pago de un interés del 11 % en la amortización de un préstamo para compra de tierras otorgado por el IRYDA, cuando en la escritura constaba pactado únicamente un interés del 7%; b) Ante el silencio de la Administración denunció la mora al Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario el 28 de febrero de 1985; c) Sin que mediara resolución alguna, el 26 de febrero de 1986 la interesada interpuso recurso de alzada ante el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación; d) El Ministro de Agricultura dictó resolución expresa el 29 de Julio de 1986, notificada a la interesada el 14 de octubre siguiente, quien acudió a la jurisdicción contencioso-administrativa el 12 de diciembre de 1986.
La resolución expresa del recurso de alzada declara la extemporaneidad del mismo, por considerar que el plazo para interponer la alzada es de 15 días hábiles (artículo 122.4 de la LPA de 17 de julio de 1958, aquí aplicable) y que el «dies a quo» se entiende a partir de los tres meses a contar desde la fecha de denuncia de la mora, esto es: desde el 28 de mayo de 1985, al haberse denunciado la mora el 28 de febrero anterior, constando que la alzada se interpuso el 26 de febrero de 1986. En consecuencia se declara inadmisible por extemporáneo el recurso interpuesto, aunque la resolución en cuestión examina también en cuanto al fondo la cuestión planteada.
La argumentación del Abogado del Estado, que invoca el principio de seguridad jurídica en apoyo de la tesis de la Administración, no puede prosperar.
El artículo 24.1 de la Constitución consagra el derecho a la tutela judicial efectiva; el contenido normal de tal derecho consiste en el logro de una resolución sobre el fondo de las pretensiones formuladas a los órganos jurisdiccionales, contenido que sólo cede cuando concurra alguna causa legal de inadmisión que sea razonadamente aplicada por aquél, y a condición también de que el razonamiento judicial se ajuste a las normas constitucionales y no se desvíe del sentido mas favorable a la efectividad del derecho fundamental.
La jurisprudencia de este Tribunal viene considerando, en tal sentido, la necesidad de rechazar las causas de inadmisibilidad de un recurso - y en este caso estaríamos en realidad a la del artículo 82 c) en relación con el 40 a) de la Ley jurisdiccional - cuando se ofrece como practicable una interpretación que permita superarlas (ad exemplum, sentencias de 24 de octubre de 1989 y de 25 de marzo de 1993). En los supuestos de relación entre silencio administrativo negativo y derecho a la tutela judicial efectiva del artículo
24.1 CE, este Tribunal viene afirmando que la Administración tiene, en todo caso (Art. 94.1 y 2 de la LPA), el deber de resolver expresamente. El silencio administrativo es una ficción que la Ley establece en beneficio del que incoó un procedimiento para que pueda entender desestimada su petición, reclamación o recurso y deducir frente a esta denegación presunta la impugnación que en cada caso proceda, o esperar confiadamente a que la Administración cumpla su deber dictando una resolución expresa, siquiera sea tardía. No puede admitirse que la Administración obtenga un beneficio - la inadmisión del recurso contencioso administrativo o, como en este caso, la negativa equivalente a un examen del fondo de la pretensión formulada - a consecuencia de su propia violación de la norma (Art. 94.3 de la LPA) ni, aún menos, atendible que para ello se invoque una doctrina, la del silencio administrativo, que está concebida precisamente en beneficio del administrado (Sentencia de la antigua Sala Cuarta de 28 de noviembre de 1989).
La tesis del Abogado del Estado se enfrenta al obstáculo insalvable de la determinación del «dies a quo» para computar el plazo de quince días establecido en el artículo 122.4 de la Ley de procedimiento administrativo para interponer el recurso de alzada, toda vez que la resolución presunta de la petición formulada por la hoy apelada no ponía fin a la vía administrativa.
En efecto, el precepto citado no establece cómo se computa el plazo de interposición de la alzada en el caso de silencio administrativo negativo.
Considera esta Sala posible una interpretación que aplique por analogía lo establecido en el artículo58.2 de la LJCA para determinar el cómputo del plazo que dice el artículo 122.4 de la LPA en los supuestos de resoluciones presuntas por silencio administrativo negativo. La apelada habría dispuesto, de seguir esta vía interpretativa, del plazo de un año para interponer el recurso de alzada, al resultar claramente absurda toda interpretación que lleve a establecer un trato desigual entre los administrados por el simple dato de que el órgano al que se dirigen tenga un superior jerárquico (en cuyo caso el plazo para recurrir en alzada sería de 15 días, según la tesis que postula el Abogado del Estado) o carezca de él (en cuyo caso el plazo sería el de un año, previsto para el recurso de reposición). La inviabilidad de tal discriminación es aún más patente cuando la Administración ha adoptado la cómoda postura de guardar silencio, con lo que debe pechar el administrado con la carga de indagar si existen o no superiores en la jerarquía administrativa. Pues bien, siguiendo esta vía interpretativa resulta que la parte hoy apelada denunció la mora al Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario el 28 de febrero de 1985 e interpuso su recurso de alzada el 26 de febrero de 1986, por lo que su pretensión debe ser examinada en cuanto al fondo, debiéndose rechazar así la argumentación del Abogado del Estado.
No puede argumentarse, en contra de esta conclusión, que la tesis ofrecida resulta forzada. También sería viable, para determinar cuál es el «dies a quo» para el cómputo del plazo de interposición de la alzada, recurrir a lo establecido en el artículo 59 de la propia Ley de procedimiento administrativo, que dispone que «los plazos se contarán siempre a partir del día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate». Obvio es que en los supuestos de silencio administrativo negativo, como el que aquí se examina, no existe notificación alguna, por lo que habrá de recordar la doctrina del Tribunal Constitucional (sentencias 6/1986, de 21 de enero y 204/1987, de 21 de diciembre) que acude a la regulación de las notificaciones defectuosas (Art. 79, apartados 3 y 4 de la LPA). En efecto, el administrado no debe ser peor tratado como consecuencia del juego de plazos preclusivos cuando su petición o recurso es denegado por silencio -sin notificación alguna - que cuando se le notifica en forma defectuosa la resolución expresa dictada como consecuencia de su recurso o petición pues - caso de no aceptar la interpretación ampliadora - se daría un trato más favorable a la posición de la Administración, al beneficiarse de la preclusión de los plazos en mayor medida cuanto mayor sea el incumplimiento de su deber. Una interpretación favorable a la efectividad del derecho fundamental es la de entender aplicable a la desestimación por silencio los supuestos de notificaciones defectuosas del artículo 79.3 de la Ley de procedimiento administrativo, con lo que también sería de confirmar que la interposición del recurso de alzada se produjo en tiempo y forma.
Despejado ya el terreno de la excepción opuesta, será de confirmar - en cuanto al fondo el fallo estimatorio de la sentencia de instancia.
El expediente administrativo muestra que la resolución administrativa adoptada el 29 de septiembre de 1977, concediendo el auxilio, recayó sobre un interés del 7%. Dicha resolución, declarativa de derechos, no consta que haya sido revisada de oficio ni haya sido objeto de declaración de lesividad alguna, por lo que es obvio que la Administración debe respetarla.
Todo ello sin olvidar que, como bien razona la sentencia apelada, la Administración, sin duda en ejecución de la resolución de que hemos hecho mérito, ha pactado también contractualmente un interés del 7%, según consta en la estipulación primera de la escritura de formalización del préstamo hipotecario, por lo que ha de estar a lo pactado (artículo 1091 del Código civil), sin que tampoco conste que haya iniciado procedimiento alguno para conseguir la nulidad o anulabilidad del contrato en cuestión. El Acuerdo del Consejo de Ministros que invoca el Abogado del Estado no puede, así, recibir aplicación en este caso.
Procede, por lo expuesto, confirmar la sentencia apelada sin que existan circunstancias que justifiquen una expresa imposición de costas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 131.1 de la LJCA.
En su virtud
Que, desestimando el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado en la representación y defensa que por Ley ostenta, debemos confirmar y confirmamos la sentencia apelada, dictada el 20 de Julio de 1991 por la Sección Cuarta de la Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 47.343, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en esta instancia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamete juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamosPUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos Autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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