STS, 19 de Julio de 1996
| Ponente | JUAN GARCIA-RAMOS ITURRALDE |
| Número de Recurso | 430/1994 |
| Fecha de Resolución | 19 de Julio de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Julio de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituída por los Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de casación en interés de la Ley que con el número 430/94 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en la representación y defensa que legalmente ostenta, contra la Sentencia, de fecha 21 de septiembre de 1993, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 1231/91 (R.G. nº 4104/91), y versando el recurso sobre sanción disciplinaria impuesta en materia de incompatibilidades.
La indicada Sentencia de 21 de septiembre de 1993 contiene la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: ESTIMAMOS el presente recurso contencioso-administrativo Nº. 1231/91, interpuesto por D. Simón , contra la resolución del Ministerio Sanidad y Consumo de 11 de Enero de 1991, descrita en el Primer Fundamento de Derecho, sobre sanción disciplinaria, la cual anulamos por ser, en los extremos examinados, contraria al Ordenamiento Jurídico, todo ello sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes en esta nuestra Sentencia contra la que no cabe recurso de casación".
El Sr. Abogado del Estado se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de la Ley contra la antes indicada Sentencia, expresando los motivos en que se ampara, y suplicando a la Sala dicte Sentencia por la que, respetando la situación jurídica particular derivada del fallo recurrido, se estime el recurso y se fije la siguiente doctrina legal: Para imponer una sanción a un funcionario público por infracción a las normas en materia de incompatibilidades no es requisito antecedente que medie la previa declaración de incompatibilidad y/o el previo requerimiento de la Administración al funcionario para que solicite la declaración de compatibilidad. Reclamadas las actuaciones de primera instancia, una vez que fueron recibidas se ordenó que quedara el recurso pendiente de señalamiento cuando por turno correspondiera, acordándose igualmente no haber lugar a tener como parte recurrida a Don Simón , recurrente de la primera instancia. Finalmente, se señaló para deliberación y fallo el pasado día 8 de julio, en cuya fecha tuvo lugar la correspondiente deliberación.
Se cuestionó en las actuaciones de la primera instancia la legalidad de una sanción de suspensión de empleo y sueldo de cuatro meses impuesta a un Ayudante Técnico Sanitario por la comisión de una falta grave por infracción de las normas sobre incompatibilidades. La doctrina sostenida por la Sentencia objeto del presente recurso de casación en interés de la Ley, y que condujo a la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la imposición de la referida sanción, se contiene en su Fundamento de Derecho segundo, en el que, en su párrafo segundo, se dice lo siguiente: "Viene manteniendo la Sección en una constante línea resolutoria que, en materia de incompatibilidades, es preciso para poder proceder sancionatoriamente la previa declaración de la actividad como incompatible y/o el previo requerimiento de la Administración en el sentido de que se solicite la declaración de compatibilidad, este quehacer supone el presupuesto habilitante que, además, determina la existencia del elemento subjetivo del injusto requisito previo para aplicar el tipo punitivo. En el caso de autos no se ha dado ningunade las hipótesis previas: declaración de incompatibilidad o previo requerimiento para la presentación, por estas razones, no preexistiendo esos elementos del tipo punitivo, no puede aplicarse sanción alguna. Sin perjuicio de que, en su caso, se proceda por la Administración al requerimiento o la previa declaración referida".
A los antecedentes que se han indicado en el fundamento anterior interesa añadir que asimismo en el expresado fundamento segundo de la Sentencia de que se trata se dijo también lo siguiente: "Se ha acreditado que el hoy actor prestaba servicios como A.T.S. - Practicante de Zona de la Seguridad Social en el Ambulatorio "Valle del Nalón" de Langreo (Asturias) y de 11,30 a 12,30 horas en el Consultorio de Nueva debiendo permanecer localizable en su zona básica de Salud de 9 a 17 horas. Además prestaba sus servicios como A.T.S. en la Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo "La Fraternidad" de Oviedo, con una jornada de 6 horas diarias y un horario de 14 a 20 horas de Lunes a Viernes y de 8 a 14 horas en sábados alternos. Todo ello sin haber solicitado declaración de compatibilidad para el desempeño de ambas actividades, pública y privada, existiendo coincidencia horaria en el ejercicio de las mismas". También interesa hacer constar que en el escrito de demanda de la primera instancia se alegó, entre otros extremos, que "Es cierto que mi mandante no ha cumplido lo establecido en el art. 14 de la Ley de Incompatibilidades del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, por no haber solicitado el reconocimiento de la compatibilidad previamente al inicio de su actividad en la empresa privada. Pero ya queda expuesto en el Hecho Cuarto, nº 4º de este escrito que tal incumplimiento no fué doloso, sino por simple ignorancia y sin mala fe. Y aunque ello no excuse su falta, ya que está obligado a cumplir la normativa vigente aunque la desconozca, sí ha de tenerse en cuenta para graduar la pena, máxime cuando al trabajador le resulta extremadamente difícil conocer todo el conglomerado de normas que rigen su vida laboral, máxime tratándose, como en el caso, de una relación estatutaria, en constante modificación". Y en el suplico del referido escrito de demanda se solicitó que se revocaran las resoluciones impugnadas y se redujera la sanción a imponer a la de suspensión de empleo y sueldo de un día.
Dice el Abogado del Estado en sus alegaciones que la Sentencia recurrida supone un grave daño para el interés general por cuanto que la generalización de la doctrina que sienta supondría una quiebra de los principios en los que se asienta el régimen de incompatibilidades establecido por la Ley 53/84, pues de mantenerse el criterio de la Sentencia, en virtud del cual no puede imponerse una sanción disciplinaria por infracción a las normas sobre incompatibilidades sin que previamente medie declaración de incompatibilidad y/o requerimiento previo de la Administración, se estaría invirtiendo el principio básico en esa materia cual es el de que la actividad pública es incompatible, salvo que medie autorización, con el ejercicio de cualquier otra actividad pública y/o privada y transformándolo en la práctica en el principio contrario: la regla general sería la compatibilidad, pues la Administración no podría sancionar sin previamente requerir al funcionario para que cese en el ejercicio de la segunda actividad, criterio éste que supone, en la práctica, la inaplicación de la Ley 53/84. Dice asimismo la representación del Estado que tras el régimen establecido por la expresada Ley 53/84, la regla general es la incompatibilidad del ejercicio de las actividades públicas con un segundo puesto de trabajo en el sector público así como con el ejercicio de las actividades privadas; que no es admisible el ejercicio de actividades privadas sin que previamente se haya obtenido la compatibilidad previa a la correspondiente solicitud del funcionario; y que es posible el reconocimiento de la compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas si concurren los presupuestos establecidos en la Ley.
Determina el artículo 1.1 de la Ley 53/84, de 26 de diciembre, sobre incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas, que "El personal comprendido en el ámbito de aplicación de esta Ley no podrá compatibilizar sus actividades con el desempeño, por sí o mediante sustitución, de un segundo puesto de trabajo, cargo o actividad en el sector público, salvo en los supuestos previstos en la misma". Y en el párrafo 3 de dicho artículo se dice a su vez que "En cualquier caso, el desempeño de un puesto de trabajo por el personal incluido en el ámbito de aplicación de esta Ley será incompatible con el ejercicio de cualquier cargo, profesión o actividad, público o privado, que pueda impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de sus deberes o comprometer su imparcialidad o independencia". Respecto de las actividades privadas, reguladas en el capítulo IV de la expresada Ley, se determina en el art. 11.1 que "De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º,3, de la presente Ley, el personal comprendido en su ámbito de aplicación no podrá ejercer, por sí o mediante sustitución, actividades privadas, incluidas las de carácter profesional, sean por cuenta propia o bajo la dependencia o al servicio de Entidades o particulares que se relacionen directamente con las que desarrolle el Departamento, Organismo o Entidad donde estuviera destinado". También es preciso indicar que el artículo 8 del Real Decreto 598/85, de 30 de abril, por el que se desarrolla parcialmente la indicada Ley 53/84, se refiere a la compatibilidad con las actividades privadas y determina que "La obtención del reconocimiento de compatibilidad será requisito previo imprescindible para que el personal sometido al ámbito de aplicación de este Real Decreto pueda comenzar la realización de las actividades privadas a que se refiere el capítulo IV de la Ley 53/1984".
A la vista de los preceptos indicados en el fundamento anterior y concordantes, la regla general en el régimen establecido por la Ley 53/84 es, como se indica por la Abogacía del Estado, la incompatibilidad del ejercicio de las actividades públicas con un segundo puesto de trabajo en el sector público así como con el ejercicio de las actividades privadas, siendo necesario para realizar éstas solicitar previamente la correspondiente autorización. Hasta tanto no se obtenga dicha autorización no se puede ejercitar actividades privadas pues su ejercicio, sin cumplimentar ese requisito previo, supone, en sí mismo, una infracción de las normas en materia de incompatibilidades. La Ley 30/84, de 2 de agosto, de Reforma de la Función Pública, considera, en su artículo 31.h), como falta muy grave el incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades y, a su vez, el Estatuto del Personal Médico de la Seguridad Social en su artículo 124.5 dice que es falta grave "El incumplimiento de las normas establecidas o de las órdenes recibidas por conducto reglamentario". Interesa asimismo indicar que el artículo 19 de la Ley 53/84 determina las actividades que quedan exceptuadas de dicha Ley, en relación con las cuales el artículo 17 del Real Decreto 958/85 establece que podrán realizarse sin necesidad de autorización o reconocimiento de compatibilidad únicamente cuando concurran los requisitos establecidos para cada caso concreto, tanto en el expresado artículo 19 como en las disposiciones que determinan los deberes generales o especiales del personal al servicio de la Administración. En el supuesto enjuiciado por la Sentencia recurrida no se está ante alguna de las actividades a las que se refiere el expresado artículo 19. Ya quedó transcrito anteriormente el fundamento de derecho de la referida Sentencia que recoge los hechos enjuiciados por la misma.
Si, como se ha dicho, conforme al sistema establecido por la Ley 53/84, para ejercitar actividades privadas es necesario solicitar previamente la correspondiente autorización, la Sentencia recurrida debió haber desestimado el recurso contencioso-administrativo de que se trata al haberse acreditado el ejercicio de una actividad pública y una actividad privada sin haber solicitado declaración de compatibilidad. Hay que entender, por tanto, como errónea la doctrina sentada por la expresada Sentencia, si se tiene en cuenta además que la exigencia del previo requerimiento o declaración de incompatibilidad a que dicha Sentencia se refiere no viene recogida por precepto alguno. Y como la doctrina de la Sentencia en cuestión, tal como pone de relieve la parte recurrente, supone un grave daño para el interés general por cuanto que su generalización supondría una quiebra de los principios que informan el régimen de incompatibilidades establecido por la Ley 53/84, obligado se hace la estimación del recurso que nos ocupa y declarar como doctrina legal la que se ha interesado.
Dada la estructura del recurso de casación en interés de la Ley no se hace preciso hacer pronunciamiento alguno en relación con las costas procesales.
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación en interés de la Ley promovido por la Abogacía del Estado contra la Sentencia, de fecha 21 de septiembre de 1993, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 1231/91 (R.G. nº 4104/91), y, en su consecuencia, respetando la situación jurídica particular derivada de la referida Sentencia, debemos fijar como doctrina legal la siguiente: Para imponer una sanción a un funcionario público por infracción a las normas en materia de incompatibilidades no es requisito antecedente que medie la previa declaración de incompatibilidad y/o el previo requerimiento de la Administración al funcionario para que solicite la declaración de compatibilidad.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fué la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Juan García-Ramos Iturralde, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.-
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SAN, 20 de Julio de 2011
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