STS, 10 de Abril de 1999
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 313/1998 |
| Fecha de Resolución | 10 de Abril de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Abril de mil novecientos noventa y nueve.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación 313/98, interpuesto por la Administración General del Estado, contra el auto dictado el 2 de junio de 1997 por la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en la pieza de suspensión de su recurso 146/97, siendo parte recurrida, no comparecida en casación, D. Héctor .
En la pieza de suspensión de la ejecutividad de los actos administrativos impugnados, promovida por Arbal S.L. en el recurso 146/97, la Sección 4ª de la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó auto el 2 de junio de 1997 decretando la suspensión interesada sin exigir ningún tipo de caución o garantía.
Interpuesto recurso de súplica fue desestimado por auto de 3 de septiembre de 1997.
Contra los mencionados autos formuló recurso de casación el Sr. Abogado del Estado y una vez interpuesto, emplazadas las partes, sin que compareciera el Sr. Héctor , y admitido a trámite, se señaló el 6 de abril de 1999 para votación y fallo, en que tuvo lugar.
Sostienen la resolución cuya casación se pretende, y la que se dictó en súplica confirmándola, que la suspensión de la ejecutividad de los actos administrativos no exige la prestación de fianza o caución de clase alguna en los supuestos en que la Administración no ha probado que dicha suspensión acarrea perjuicios de reparación imposible o difícil a los intereses generales.
Dicha tesis razona que la justificación de que al Abogado del Estado incumba dicha probanza se encuentra en lo dispuesto por el art. 123.2 de la Ley de la Jurisdicción, según el cual cuando se oponga a la suspensión solicitada basándose en que ésta puede producir "una grave perturbación de los intereses públicos" deberá concretarlos, lo que significa que en términos procesales se atribuye a dicha representación la carga de la prueba de los mismos.Este argumento enlaza, según la resolución impugnada, con lo dispuesto en el art. 124.1, el cual señala que "cuando el Tribunal acuerde la suspensión exigirá, si pudiera resultar algún daño o perjuicio a los intereses públicos o de tercero, caución suficiente para responder de los mismos", con lo que nuevamente la Ley subordina la exigencia de la caución a la mencionada carga de la prueba.
Dado que no se produjo la prueba referida en la pieza de suspensión, la conclusión a que llegó la Sala de instancia fue la de no exigir fianza o caución alguna.
La resolución en cuestión fué objeto de recurso de casación, formulado al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción dada por la Ley 10/1992, denunciando por dicho cauce la infracción de los artículos 122 y 124 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 y de la jurisprudencia de esta Sala relativa a la suspensión de la ejecutividad de los actos administrativos, contenida, entre otros autos en los de 21 de enero y 18 de septiembre de 1997.
Conviene recordar que la doctrina invariable de esta Sala, mantenida durante la vigencia de la Ley de la Jurisdicción de 1956, y que puede verse en multitud de resoluciones (entre ellas en la de 21 de enero de 1997, que se invocan por el representante de la Administración), es que la suspensión de la ejecución de los actos administrativos constituye en nuestro Derecho una medida de excepción al principio general de autotutela de la Administración, por lo que sólo debe otorgarse, a instancia del actor, cuando la ejecución hubiere de producir daños o perjuicios de reparación imposible o difícil, por aplicación del art. 122.2. de la LJCA.
El concepto jurídico indeterminado "daños o perjuicios de reparación imposible o difícil" ha de valorarse en cada caso en muy directa relación con el interés público presente en la actuación administrativa, debiendo ponderarse, como señala la Exposición de Motivos de la citada Ley, el grado en que el interés público exija la ejecución. Y así se ha podido afirmar que, cuando las exigencias de ejecución que dicho interés público presenta son tenues, bastarán perjuicios de escasa entidad para provocar la suspensión; por el contrario, cuando aquella exigencia sea de gran intensidad, sólo perjuicios de muy elevada consideración podrán determinar la suspensión de la ejecución, en su caso.
Es al interesado a quien corresponde la carga de acreditar indiciariamente la concurrencia de los daños o perjuicios que justifican su pretensión de suspender la ejecutividad, dado que la existencia de éstos es el hecho constitutivo de dicha pretensión.
Y cuando el Abogado del Estado se oponga a la misma, fundándose en que la oposición ocasionará "grave perturbación a los intereses públicos" la Ley le exige que deberá concretarlos.
Por otra parte, la estructura de la pieza de suspensión requiere una matización sobre las exigencias de la carga de la prueba, ya sea al interesado cuando la pretende, ya al Abogado del Estado cuando opone esa grave perturbación a los intereses públicos. La matización viene impuesta por cuanto en la pieza aludida no hay en rigor fase probatoria stricto sensu (no existe proposición ni práctica de prueba, ni posibilidad de que entre en juego el esencial principio de contradicción de partes en tal inexistente fase), sino de alegaciones, tanto para el solicitante como para la Administración oponente, que siempre deberán ser justificadas razonablemente y, en su caso, acreditadas mediante la aportación documental que sea procedente.
Por ello, no puede admitirse, en los absolutos términos que utiliza la Sala de instancia, que cuando el Abogado del Estado se limita a oponer la posibilidad de perturbaciones para los intereses públicos, razonándolos debidamente, esté incumpliendo carga de la prueba alguna y mucho menos que se produzca en tales casos un desplazamiento de la pretendida carga de la prueba.
En materia fiscal, concretamente, las alegaciones de la parte solicitante y las que haga la Administración se mueven en un terreno fácilmente discernible, cual es el de las magnitudes económicas en juego, cuyos perjuicios, tanto para el recurrente si se ve obligado al desembolso inmediato, como para la Administración, en el caso opuesto, son apreciables sin dificultad.
En consecuencia, la primera conclusión que se puede formular en el presente recurso es la de que no puede aceptarse que el Abogado del Estado incumpliera deber procesal alguno cuando evacuó el trámite de alegaciones en la pieza de suspensión, oponiendo la posibilidad de una grave perturbación de los intereses públicos en juego, ni mucho menos puede aceptarse, como veremos, que ello sea motivo para justificar la relevación de fianza o caución al interesado.
En los actos tributarios concurre además la peculiaridad, reconocida por el ordenamiento administrativo, de que la prestación de caución habilita para obtener la suspensión.
En efecto, el ordenamiento fiscal hace tiempo, según es de sobra conocido, que objetivó la producción de tales perjuicios, procediendo a conceder la suspensión de la ejecutividad de los actos tributarios siempre que en el momento de presentar la reclamación se garantice el pago de la deuda tributaria, según puede observarse en la normativa existente desde el artículo 22.1 del Texto articulado de la Ley de Bases 39/1980, de 5 de julio, aprobado por Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de diciembre, artículos 81 y concordantes del Reglamento de Procedimiento para las Reclamaciones EconómicoAdministrativas, de 20 de agosto de 1981, 75.1 y concordantes del Reglamento vigente 391/1996, de 1 de marzo, siendo especialmente significativo el artículo 30 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, cuando dispone: "1. El contribuyente tiene derecho, con ocasión de la interposición del correspondiente recurso o reclamación administrativa, a que se suspenda el ingreso de la deuda tributaria, siempre que aporte las garantías exigidas por la normativa vigente, a menos que, de acuerdo con la misma, proceda la suspensión sin garantía. 2. Cuando el contribuyente interponga recurso contencioso-administrativo, la suspensión acordada en vía administrativa se mantendrá, siempre que exista garantía suficiente, hasta que el órgano judicial competente adopte la decisión que corresponda en relación con dicha suspensión".
La jurisprudencia de esta Sala, a que antes nos referimos, encontró en estas disposiciones el reconocimiento implícito por la Administración de que la ejecutividad de tales actos produce perjuicios a los interesados y, abundando en este sentido, la sentencia del Pleno de la misma de 6 de octubre de 1998, en su Fundamento Tercero, manifestó que "el propio comportamiento que se ha impuesto a sí misma la Administración Tributaria y que ha sido sancionado por normas de rango legal, obliga a interpretar el viejo art. 122.2 en el sentido de que el pago de las cuotas controvertidas puede acarrear daños de reparación difícil para el contribuyente, en tanto que no se produce aquél para la Hacienda Pública cuando el importe de la deuda tributaria quede suficientemente garantizado mediante el oportuno aval, caución o fianza".
Y el Fundamento cuarto insiste en que procede la suspensión del acto administrativo de gestión o ejecución tributaria recurrido siempre que, habiendo sido suspendido en vía administrativa, se solicite en la vía jurisdiccional y se garantice el pago de la deuda tributaria con la amplitud que señala el art. 58 de la Ley General Tributaria y en los términos establecidos por el art. 124 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.
Debe aclararse que la suspensión en vía jurisdiccional no se confunde con la que pueda haberse obtenido en vía administrativa, pues no existe un derecho indiscriminado para obtener la suspensión simplemente por la prestación u ofrecimiento de caución, sino sólo el reconocimiento implícito por la Administración de que la ejecución inmediata puede causar daños o perjuicios de difícil reparación. La caución, se dirá siempre, no es el título para obtener la suspensión, sino su consecuencia.
En definitiva, la segunda conclusión a que se llega en el presente recurso es que la exigencia de fianza o caución, para poder concederse la suspensión, es indeclinable salvo en casos muy excepcionales y que constituye una violación del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción que pueda otorgarse la misma relevando al interesado de su deber de prestar garantía, pues el mandato que contiene dicho precepto es taxativo: "cuando el Tribunal acuerde la suspensión exigirá, si pudiera resultar algún daño o perjuicio a los intereses públicos o de tercero, caución suficiente para responder de los mismos".
En consecuencia, es manifiesto que el auto recurrido es contrario a Derecho, debiendo acordarse la procedencia del recurso, sin hacer declaración sobre las costas en la instancia, y debiendo en este recurso cada parte satisfacer las suyas, con arreglo al art. 102.2 de la Ley de la Jurisdicción.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Estimamos el recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, contra el auto dictado el día 2 de junio de 1997 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección 4ª, recurso 146/97, que casamos, declarando en su lugar la procedencia de la suspensión de los actos administrativos objeto del recurso siempre que por la parte correspondiente se preste caución suficiente, en los términos del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para responder de los daños y perjuicios que pudieran derivarse.Sin condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y se insertará en la Colección Legislativa, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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