STS, 9 de Diciembre de 1996
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 10245/1990 |
| Fecha de Resolución | 9 de Diciembre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Diciembre de mil novecientos noventa y seis.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso de apelación nº
10.245/90, interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia dictada el 25 de septiembre de 1990, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en recurso de dicho orden jurisdiccional nº 47140, contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Régimen Económico de la Seguridad Social, de 27 de abril de 1987, que deniega la autorización para el arrendamiento de un local, realización de obras y equipamiento del mismo para la instalación de un centro asistencial. Ha sido parte en autos "GUANARTEME, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social nº 125", representada inicialmente por el Procurador de los Tribunales D. Luis Suárez Migoyo, luego sustituido en tal representación por la también Procuradora Dª Isabel Julia Corujo.
La representación procesal de GUANARTEME interpuso recurso contencioso administrativo, contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Régimen Económico de la Seguridad Social, de 27 de abril de 1987, que deniega la autorización para el arrendamiento de un local, realización de obras y equipamiento del mismo para la instalación de un centro asistencial. En dicho recurso tramitado con el nº 47140, recayó sentencia de la Sección Cuarta de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, cuyo fallo es del siguiente tenor: "FALLO: Que estimando el Recurso Contencioso-Administrativo, interpuesto por el Procurador Sr. Corujo y López-Villamil, en nombre y representación de GUANARTEME, MUTUA PATRONAL DE ACCIDENTES DE TRABAJO, Nº 125, contra las resoluciones a que se contraen las presentes actuaciones, debemos anularlas, por no ser ajustadas a Derecho, declarando la procedencia de que la Mutua Patronal recurrente lleve a cabo el arrendamiento del local de referencia para instalar un Centro Asistencial en la localidad de San Bartolomé de Tirajana (San Fernando de Maspalomas, Gran Canaria), con todos los efectos inherentes a esta declaración. Sin hacer una expresa imposición de costas".
Notificada dicha sentencia a la representación de las partes, por el Abogado del Estado, se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite, en un solo efecto; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia, se personó ante la misma el recurrente; e igualmente se personó la representación procesal de GUANARTEME, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales nº 125.
Por Providencia de esta Sala se tuvo por personadas a las representaciones de las partes apelante y apelada anteriormente reseñadas; por Providencia de esta Sala se mandó fueran entregadas las actuaciones a la parte apelante para que en el plazo de 20 días pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones. Dentro del plazo concedido el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, solicitó que en su día dicte sentencia "que estime la presente apelación, revocando la de instancia y confirmando las resoluciones administrativas impugnadas de adverso".
Seguidamente se confirió traslado para iguales fines y por idéntico término a la representación procesal de GUANARTEME, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales nº 125, como apelado, quien en tiempo y forma presentó escrito solicitando "dicte sentencia por la que desestime el recurso, confirmando la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 25 de septiembre de 1990, apelada por el mismo, con expresa condena en costas a la parte recurrente".
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los Autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno le correspondiera. Y a tal fin se fijó el 4 de Noviembre de 1996, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.
En el presente recurso se impugna la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 25 de septiembre de 1990, recaída en el proceso nº 47140, estimatoria de la demanda formulada por GUANARTEME, contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Régimen Económico de la Seguridad Social, de 27 de abril de 1987, que deniega la autorización para el arrendamiento de un local, realización de obras y equipamiento del mismo para la instalación de un centro asistencial.
Según el Abogado del Estado procede la revocación de la sentencia, pues el Tribunal a quo para estimar el recurso se basó en el informe favorable de fecha 3 de abril de 1987, emitido por la Subdirección General de Atención Primaria a la Salud, a requerimiento de la Dirección General de Régimen Económico de la Seguridad Social, informe que no es vinculante y que además no se pronunció sobre la procedencia de la inversión y el número de beneficiarios, por tanto, es lógico que la resolución denegatoria de la autorización solicitada se basara en el informe de 27 de enero de 1987. El error de la sentencia está en que no ha advertido que los fondos a invertir por la Mutua, no son de su exclusiva disponibilidad sino que proceden, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 202.4 de la Ley General de Seguridad Social, de las primas recaudadas, por lo que corresponde al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social autorizar de forma discrecional las inversiones a realizar con cargo a dichos fondos.
Como señala el Tribunal a quo, el informe emitido por la Subdirección General de Atención Primaria a la Salud, de fecha 3 de abril de 1987, no tiene carácter vinculante de acuerdo con lo que disponía el art. 85.2 LPA que consagraba una presunción contraria al carácter vinculante de los informes, salvo disposición expresa en contrario y, como manifiesta el Abogado del Estado, el hecho de que existan dos informes contradictorios del mismo órgano administrativo, no supone por sí solo que deba concederse la autorización solicitada por la Mutua Patronal "Guanarteme".
Teniendo en cuenta el carácter revisor de esta Jurisdicción en el control de legalidad del acto administrativo, (art. 106.1 CE), la Sala de instancia debía examinar si la resolución de 27 de abril de 1987 de la Dirección General de Régimen Económico de la Seguridad Social era o no conforme a derecho. Y resulta de aplicación al supuesto que nos ocupa la Orden de 2 de abril de 1984, concretamente sus arts. 4 y 19, según los cuales las Mutuas Patronales no podían formalizar contratos de arrendamiento ni contraer obligaciones por inversiones reales sin la previa autorización de la Dirección General de Régimen Económico y Jurídico de la Seguridad Social.
Como manifiesta el Abogado del Estado, se trataba de una autorización que tenía carácter discrecional, y, por tanto, la Sala debía examinar si la denegación de la autorización era conforme al ordenamiento jurídico, sin olvidar que el núcleo de discrecionalidad no puede ser objeto de revisión en sede jurisdiccional con base en consideraciones o motivos de la mayor o menor conveniencia u oportunidad, desde perspectivas económicas o sociales. Por el contrario, el control judicial de la actuación administrativa es de legalidad plena, como resulta de los artículos 24.1 y 106 CE, extendiéndose respecto de la discrecionalidad hasta donde permite el contraste con la norma jurídica a través de las plurales técnicas admitidas por la jurisprudencia -fundamentalmente, elementos reglados, desviación de poder, hechos determinantes y principios generales del Derecho además de la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados-, pero tal control no puede fundamentarse en valoraciones de otro orden, distinto del jurídico, que corresponde efectuar a la Administración. Y esta apreciación de los intereses generales por parte de la Administración responde a la propia concepción constitucional que reflejan el artículo 103.1 de la Norma Fundamental al someter a aquella en su actuación a la Constitución y al Derecho, pero admitiendo, obviamente, que las decisiones administrativas reflejen, además de consideraciones jurídicas, apreciaciones de índole técnica, económica o social; en suma de opciones de intereses que son consecuencia de distintoscriterios de oportunidad admisibles en Derecho y, por tanto, ajenos a un control de legalidad, (Sentencia de esta Sala de 17 de mayo de 1996).
En el presente caso, el elemento reglado cuestionado a que se refieren los indicados preceptos para la adopción de la pertinente resolución administrativa aparece respetado, según la propia sentencia apelada, por el efecto interruptivo de la actuación de la Administración tendente a reunir los datos precisos para valorar la justeza de la petición por lo que no puede considerarse otorgada la autorización por falta de resolución expresa en el preceptivo plazo, (fundamento jurídico primero de la sentencia apelada). Y en cuanto a la motivación que la parte demandante consideraba ausente, ha de tenerse en cuenta que, la resolución denegatoria de la autorización se basó expresamente en la falta de rentabilidad que tendría un centro de tales características en relación a la población protegida por la Mutualidad, sin que resulte tampoco rentable desde un punto de vista económico, si se considera el coste del arrendamiento,
(2.160.000 pesetas anuales), el importe de las obras (2.934.320 pesetas) y el del equipamiento (3.132.581 pesetas). De lo expuesto resulta que el acto administrativo que denegó la autorización es motivado sin que la Sala, como dijimos en la sentencia de 11 de diciembre de 1995, pudiera sustituir a las Administraciones Públicas en sus valoraciones técnicas o económicas.
Los fondos a invertir por la Mutua no son de su exclusiva disponibilidad (art. 202.4 del T.R. de la Ley General de la Seguridad Social), resultando de aplicación la doctrina de esta Sala de 30 de julio de 1996, según la cual "Las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo y Enfermedades profesionales nacen como consecuencia de la Ley de Accidentes de Trabajo de 30 de enero de 1900, si bien la Ley 193/1963, de 28 de diciembre, de Bases de la Seguridad Social, (...), las concibe como asociaciones legalmente constituidas, con la responsabilidad mancomunada de sus asociados, con el objeto de colaborar, bajo la dirección y tutela del Ministerio de Trabajo, en la gestión de contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, sin ánimo de lucro", (...), "son entidades colaboradoras en relación a las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, y en un ámbito de actividad no lucrativa (art. 202.3 LGSS), distinto, por tanto, del empresarial, y sobre todo en relación con unos ingresos que tienen, a todos los efectos, la consideración de cuotas de la Seguridad Social, formando parte del patrimonio de ésta y encontrándose afectas al cumplimiento de sus fines (arts. 17.4 y 202.4 LGSS)".
Por las razones expuestas procede la estimación del recurso de apelación, sin que se aprecien circunstancias para una imposición de las costas a tenor del art. 131 de la Ley de la Jurisdicción.
En nombre de su Majestad el Rey y, en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 25 de septiembre de 1990, recaída en el recurso nº 47140 y, en consecuencia, revocamos la citada sentencia, declarando ser conformes a derecho los actos administrativos impugnados. Sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo general del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario certifico.
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