STS, 20 de Marzo de 1996
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| Número de Recurso | 4283/1990 |
| Fecha de Resolución | 20 de Marzo de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Marzo de mil novecientos noventa y seis.
En el recurso contencioso-administrativo nº 756/85, ha sido interpuesta apelación por la Generalidad de Cataluña, representada y dirigida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, y por las CÁMARAS OFICIALES DE COMERCIO, INDUSTRIA Y NAVEGACIÓN DE TARRAGONA Y BARCELONA, representadas por el Procurador Don Manuel Sánchez-Puelles y González Carvajal, con asistencia de Letrado, contra la sentencia de fecha 31 de mayo de 1988, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Barcelona, sobre impugnación de Decreto 380/1984, de 13 de diciembre, dictado por la Generalidad de Cataluña, por el que se crea el cargo de Director Gerente en las Cámaras Oficiales de Comercio Industria y Navegación de Cataluña, habiendo comparecido como partes apeladas la Administración General del Estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado y la Asociación de Secretarios de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de España, representada por el Procurador Don Julio Padrón Atienza, con asistencia de Letrado.
La Generalidad de Cataluña dictó Decreto 380/1984, de 13 de diciembre, por el que se crea el cargo de Director Gerente en las Cámaras Oficiales de Comercio Industria y Navegación de Cataluña.
Contra el anterior Decreto se interpusieron recursos contencioso-administrativos por la Asociación de Secretarios de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de España, por la Administración General del Estado, por el Consejo Superior de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, y por los Secretarios de Cámaras Don Guillermo , Don Julián , Don Paulino , Don Tomás , Don Carlos María y Don Luis Pablo , que una vez acumulados fueron tramitados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Cataluña, y en el que recayó sentencia de fecha 31 de mayo de 1988, cuya parte dispositiva dice: "1º.- Estimar el presente recurso y, en consecuencia, declarar la nulidad de pleno derecho del Decreto 380/1.984, de 13 de diciembre, de la Generalitat de Catalunya, por el que se creó el cargo de Director Gerente en las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Cataluña. 2º.- No efectuar especial pronunciamiento en materia de costas."
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de apelación nº 4283/90, en el que las partes se han instruido de lo actuado y presentado los correspondientes escritos de alegaciones; habiéndose señalado para la votación y fallo el día 14 de marzo de 1996, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
Cuando nos enfrentamos a un tema como el presente, en el que se discute la legalidad de un Decreto de una Comunidad Autónoma, en nuestro caso el Decreto 380/1984, de 13 de diciembre, porel que se crea el cargo del Director Gerente en las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Cataluña, que ha sido anulado por la sentencia recurrida en apelación de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Barcelona, con base en infracción del principio de reserva de ley establecido en el artículo 52 de la Constitución Española, lo primero y fundamental que ha de realizarse es una exégesis de la doctrina que en relación con dichos entes tiene establecida en reiteradas sentencias el Tribunal Constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación son: a) corporaciones de derecho público de carácter representativo (sentencias del Tribunal Supremo de 8 de junio de 1982 y 21 de junio de 1983); b) aunque orientadas primordialmente a la consecución de fines privados, propios de los miembros que la integran, participan de la naturaleza de Administraciones Públicas; c) la constitución de sus órganos así como su actividad en los limitados aspectos en que realizan funciones administrativas han de entenderse sujetas a las bases que con respecto a dichas Corporaciones dicte el Estado en el ejercicio de las competencias que le reconoce el artículo 149.1.18 de la Constitución" (sentencia del Tribunal Constitucional de 5 de agosto de 1983); y d) la latitud de la expresión "organizaciones profesionales" que usa el artículo 52 de la Constitución, permite comprender "sin dificultad entidades de tipo corporativo con fines económicos, y en consecuencia la reserva de Ley les es aplicable, pues no cabe duda el matiz económico que su actividad comporta, al incidir directamente sobre el tráfico comercial" (sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de julio de 1989). Ahora bien, el principio de reserva de Ley establecido en el artículo 52 de la Constitución, no puede contemplarse de un modo tan absoluto que cierre toda posibilidad a la vía reglamentaria, para regular, al menos en sus aspectos estructurales y organizativos, las indicadas corporaciones, pero tal regulación ha de realizarse de acuerdo con las bases establecidas en la normativa estatal, por así venir impuesto por el artículo 149.1.18 de la Constitución; bases, que en defecto de una Ley postconstitucional promulgada como tal, han de obtenerse de los preceptos que regulan los aspectos materiales de interés general contenidos en normas anteriores a la Constitución (Sentencias del Tribunal Constitucional de 28 de julio de 1981, 7 de abril y 20 de mayo de 1983, 6 de noviembre de 1986). Corrobora lo expuesto la Disposición Transitoria Segunda del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 4/79, de 18 de diciembre, cuando señala que "Mientras las Cortes Generales no elaboren las Leyes a que este Estatuto se refiere, y el Parlamento de Cataluña legisle sobre las materias de su competencia, continuarán en vigor las actuales Leyes y disposiciones del Estado que se refieren a dichas materias, sin perjuicio de que su desarrollo legislativo, en su caso, y su ejecución, se lleve a cabo por la Generalidad en los supuestos así previstos en este Estatuto".
El Decreto Catalán 380/1984, de 13 de diciembre, crea el cargo del Director Gerente en las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Cataluña, al que le serán asignadas las funciones de gestión de acuerdos, de representación del Presidente cuando éste lo determine y se trate de facultades ejecutivas, de jefe de personal retribuido y de dirección de todos los servicios de la Cámara, siendo su sistema de provisión el acuerdo del Pleno a propuesta del Comité Ejecutivo. Carece de la condición de funcionario y le corresponderán además las competencias que le sean específicamente delegadas por el Comité Ejecutivo y el Presidente.
Las normas estatales referentes a las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, contenidas en la Ley de 29 de junio de 1991, Decreto 1291/1974, de 2 de mayo, que aprueba el Reglamento General, modificado por el Decreto 753/1978, de 27 de marzo, contemplan la figura del Director Gerente como órgano del Consejo Superior de Cámaras, pero no está prevista para las Cámaras, siendo en éstas el Secretario el que, con voz consultiva, pero sin voto, asistirá a las sesiones del Pleno y del Comité Ejecutivo, gestionará la realización de sus acuerdos, ostentará la representación del Presidente cuando éste así lo determine y se trate de facultades meramente ejecutivas, siendo Jefe del Personal retribuido y Director de todos los servicios de la Cámara (artículo 15 del Decreto 753/1978).
De la simple comparación entre esta figura y la del Decreto Catalán, se extrae la conclusión de que las funciones del Secretario de la Cámara han sido traspasadas al Director Gerente, quedando aquél reducido, según su artículo 3º, a un mero fedatario, que redacta y firma las actas de las sesiones, y que realiza funciones de asesoramiento, de custodia del sello y archivo, y otras de tipo burocrático; de tal forma que cuando concurran ambos órganos en una Cámara, el Secretario, que ha accedido a su puesto mediante concurso de méritos, cuyas bases y condiciones se han aprobado previamente por el Ministerio de Comercio y Turismo, estará subordinado al Director Gerente, cuyo nombramiento carece de las garantías de objetividad, capacidad y mérito propias de aquel sistema de provisión.
El Decreto impugnado está, por tanto, infringiendo, en primer lugar, un principio de las normas estatales en materia de Cámaras que podemos considerar básico: el de objetividad en el servicio de los intereses generales, del cual deriva que las funciones que se atribuyen al Secretario, deban serdesarrolladas por persona elegida como la más capacitada entre los aspirantes al cargo, con un control previo de la Administración de tutela, que aprueba las bases para cubrirlo, y una profesionalización del órgano que le dota del carácter de inamovible. Frente a ello, se nombra un Director Gerente, que es un cargo de confianza, carente de la condición de funcionario, que puede ser nombrado y removido libremente.
Por otra parte, otro principio básico en el funcionamiento de las Cámaras es el de la representatividad, ya que al ser organizaciones profesionales que contribuyen a la defensa de los intereses económicos que le son propios, sus órganos de gobierno son elegidos por los miembros de la Corporación, y es a estos órganos a los que únicamente les corresponden el desarrollo de las competencias camerales; de tal forma, que el Pleno puede delegar en el Comité Ejecutivo (artículo 30 b del Reglamento), por razones de urgencia justificada, sólo muy contadas funciones, y el Presidente (artículo 31) únicamente puede delegar funciones ejecutivas en el Secretario, pero respecto de las que no lo son, la delegación habrá de recaer en el Vicepresidente o en miembros del Comité Ejecutivo, es decir, en miembros elegidos. El Decreto de la Generalidad de Cataluña permite, en su artículo 2º, que el Director Gerente sea depositario de competencias que específicamente se le deleguen por el Comité Ejecutivo y el Presidente, y que no sólo pueden ser ejecutivas, ya que a éstas se refiere el artículo 1º, sino cualesquiera otras; con lo que el principio de representatividad a que se hizo referencia se ve claramente vulnerado, al abrirse a las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Cataluña la posibilidad de creación de esta figura; y aunque no se imponga coactivamente a las mismas, quedando al arbitrio de cada una de ellas el instaurarla o no, esta mera posibilidad es suficiente para que el Decreto impugnado haya incurrido en las infracciones mencionadas, pues se está abriendo las puertas a la constitución de un órgano que no permiten las normas del Estado, en la forma en que se ha regulado; por lo que su anulación por la sentencia recurrida es correcta, debiendo, en consecuencia, desestimar los recursos de apelación interpuestos.
No concurre ninguna de las circunstancias previstas en el Art. 131 de la Ley Jurisdiccional para una expresa condena en costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que desestimamos los recursos de apelación interpuestos por las representaciones procesales de la Generalitat de Cataluña y de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Barcelona y Tarragona, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Barcelona, de fecha 31 de mayo de 1988, recaída en el recurso nº 756/1985, debemos confirmar dicha sentencia, sin hacer una expresa imposición en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. OSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria certifico.
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