STS, 16 de Marzo de 1998
| Ponente | CLAUDIO MOVILLA ALVAREZ |
| Número de Recurso | 55/1995 |
| Fecha de Resolución | 16 de Marzo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Marzo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "CIRCUITOS EXTERIORES DEL MEDITERRÁNEO, S.L.", representada por el Procurador D. Roberto Granizo Palomeque, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de noviembre de 1.994 por el que se imponía a dicha entidad una multa por instalación de un cartel publicitario en la carretera A-7; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado de sus Servicios Jurídicos.
El Procurador D. Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de la entidad "Circuitos Exteriores del Mediterráneo, S.L.", interpuso ante esta Sala recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de noviembre de 1.994 por el que se imponía a dicha entidad una multa por instalación de un cartel publicitario en la carretera A-7 frente al Pk. 688,250, alegando en su escrito de demanda los hechos y fundamentos de Derecho que consideró aplicables y suplicando se dictase sentencia en su día "por la que estimando el presente recurso contencioso-administrativo declarando no ser conforme la resolución del Consejo de Ministros de fecha 11 de noviembre de 1994 por la que se impuso a mi representada la sanción de 2.950.000 Pts. por infracción tipificada en la Ley de Carreteras. Y de acuerdo con esta declaración deje sin efecto dicha sanción por los argumentos que anteceden".
El Abogado del Estado, en la representación que por Ley ostenta, contestó a la demanda oponiendo a la misma los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando se dicte en su día sentencia "desestimando íntegramente el recurso contencioso-administrativo, por ser el Acuerdo del Consejo de Ministros recurrido plenamente ajustado a Derecho".
Recibido el proceso a prueba y practicada la que se declaró pertinente, las partes evacuaron el trámite de conclusiones en sus respectivos escritos y se señaló para la deliberación, votación y fallo del presente recurso el día 4 de marzo de 1.998, en que han tenido lugar.
El objeto de impugnación en este recurso directo es el acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de noviembre de 1.994 que impuso a la entidad recurrente, "Circuitos Exteriores del Mediterráneo, S.L." una sanción de 2.950.000 pesetas por una infracción del artículo 31.4,g) de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras, en relación con el 24.1 del mismo texto legal, por tener instalado un cartel publicitario frente al punto kilométrico 688,250 de la A-7, margen derecho, de unas dimensiones de 8,3x3,0 metros, visible desde la zona de dominio público.
En su escrito de demanda la entidad recurrente formula las siguientes alegaciones: a)Ilegalidad en el origen del procedimiento, ya que se inicia por una denuncia de persona que no está capacitada para entender (sic) de la misma, pues el denominado "Cons. Autovías" que suscribe el boletín de denuncia "no tiene la condición de Agente de la Autoridad y menciona sus facultades por delegación o en virtud de qué disposición puede imponer sanciones" (sic); b) la sanción no está debidamente graduada, ya que no existe ningún elemento que haga de la misma superior al mínimo que debería ser impuesto ni justificarse en modo alguno el porqué de dicha cantidad y la razón por la que no es impuesta en su grado mínimo sino en su grado superior; c) incompetencia del órgano sancionador ya que el tramo donde está situado el cartel tiene naturaleza urbana; y d) defectos en el procedimiento que no han permitido un ejercicio adecuado del derecho de defensa.
Partiendo de que la primera de las alegaciones carece de toda consistencia ya que el denominado "Cons. Autovías" es un vigilante del buen estado y funcionamiento de aquéllas que únicamente se limita a poner en conocimiento de la autoridad competente la infracción que estima producida, y que los
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y c) hacen referencia a la propia cuestión de fondo objeto del recurso, procede examinar en primer lugar el motivo que denuncia la omisión en el expediente administrativo de determinados trámites y, en concreto, "la posibilidad de formular alegaciones contra la propuesta de sanción", motivo de impugnación que efectivamente se comprueba con el examen del procedimiento administrativo ya que la propuesta de sanción (folio 7 del expediente) se trasladó por el Ingeniero Jefe de la Unidad de Carreteras a la Dirección General pero no fue notificada a la empresa sancionada.
Las consecuencias jurídicas derivadas del referido trámite están muy claras en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, cierto es que el Real Decreto 1073/1.977, de 8 de febrero, por el que se aprobó el Reglamento General de Carreteras, al que remite la Disposición Transitoria Primera de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras, al regular en su artículo 114 el procedimiento sancionador no contemplaba singularmente el trámite de propuesta de resolución; pero no es menos cierto que, en su defecto, y tal como disponía el artículo 1º.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de
1.958, devenían de aplicación las normas del Título VI, Capítulo II, de la Ley últimamente citada, cuyo artículo 137.1 disponía que "contestado el pliego de cargos o transcurrido el plazo para hacerlo, el Instructor formulará propuesta de resolución, que se notificará a los interesados, para que en el plazo de ocho días puedan alegar cuanto consideren conveniente a su defensa". En la misma línea, el Real Decreto 1398/1.993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora", en vigor ya cuando se inició el expediente sancionador objeto de este proceso, contempla en sus artículos 18 y 19 dicho trámite y la necesidad de su notificación a los interesados, a la que "se acompañará una relación de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que los interesados puedan obtener las copias de los que estimen convenientes, concediéndoseles un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento", pudiendo prescindirse del trámite de audiencia "cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado ...", previsiones éstas que cabe completar con la contenida en el artículo 13.2 conforme al cual "en la notificación [del acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador] se advertirá a los interesados que, de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo previsto en el artículo 16.1, la iniciación podrá ser considerada propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada ...". A su vez, el nuevo Reglamento General de Carreteras para la ejecución de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, aprobado por el Real Decreto 1812/1.994, de 2 de septiembre, en vigor cuando se dictó el Acuerdo impugnado en este proceso, dispone en su artículo 112.4 que "el procedimiento sancionador se tramitará conforme a lo establecido en el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1.993, de 4 de agosto". Y, por fin, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 29/1.989, de 6 de febrero, enfrentado a supuesto en que se formuló pliego de cargos y se notificó una primera propuesta de resolución pero no una segunda en la que se apreciaba la concurrencia de una circunstancia agravante de reincidencia, con el consiguiente incremento de la sanción, afirmó, en lo que a esta litis interesa, lo siguiente: "... esa falta de comunicación de la segunda y última propuesta de resolución ... constituye sin duda una violación del derecho constitucional del expedientado a su defensa en el seno del procedimiento administrativo sancionador e, incluso, más en concreto, como señala el Ministerio Fiscal, del derecho del interesado a ser informado de la acusación formulada contra él reconocido en el artículo 24.2 de la Constitución... Sin ningún género de dudas, el derecho a conocer la propuesta de resolución de un expediente sancionador, claramente estipulado en las normas del procedimiento administrativo, forma parte de las garantías que establece el artículo 24.2 de la Constitución, pues en él no hay posibilidades reales de defensa en el ámbito del procedimiento ...", concluyendo con la afirmación de que la calificación de la falta y la consecuencia punitiva son "elementos ... indispensables de toda acusación sobre los que debe versar el ejercicio del derecho de defensa".En conclusión, cabe afirmar que el derecho a ser informado de la acusación, que con la categoría fundamental se garantiza en el artículo 24.2 de la Constitución, se satisface normalmente en el procedimiento administrativo sancionador a través de la notificación de la propuesta de resolución, pues es en ésta en donde se contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se imputa, integrado, cuando menos, por la definición de la conducta infractora que se aprecia y su subsunción en un concreto tipo infractor, y por la consecuencia punitiva que a aquélla se liga en el caso de que se trata. Excepcionalmente aquel trámite podrá dejar de ser imprescindible, desde la óptica de la plena satisfacción del derecho fundamental citado, si en un trámite anterior se notificó aquel pronunciamiento preciso.
Así las cosas, resulta obligada la aplicación de tal doctrina constitucional a un caso como el enjuiciado en este proceso en el que el pliego de cargos contiene la identificación del hecho imputado y del precepto en que se tipifica y la indicación de la sanción que en abstracto cabe imponer a las infracciones muy graves; o, lo que es igual, que no contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada y en el que, por tanto, devenía necesaria la notificación, no efectuada, de la propuesta de resolución.
Procede, pues, declarar la nulidad del acto administrativo impugnado ordenando la retroacción de las actuaciones administrativas al momento inmediatamente posterior a la propuesta de resolución a fin de que pueda ejercerse el derecho a la audiencia y a la defensa de la recurrente en la forma prevista por la Ley. Lo cual hace improcedente el examen en este proceso de las restantes cuestiones suscitadas en el escrito de demanda, por quedar subordinadas al contenido de la decisión sancionadora que, en su caso, hubiera de adoptarse.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley jurisdiccional no procede hacer especial imposición de las costas causadas en el proceso.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
ESTIMAR el presente recurso contencioso-administrativo nº 55/95 interpuesto por la entidad mercantil "CIRCUITOS EXTERIORES DEL MEDITERRÁNEO, S.L." contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de noviembre de 1.994, cuya nulidad declaramos, ordenando la retroacción del procedimiento administrativo al momento inmediatamente posterior a la propuesta de resolución a fin de que pueda ejercerse el derecho a la audiencia y a la defensa de la recurrente en la forma prevista por la Ley. Todo ello sin hacer especial imposición de las costas causadas en este proceso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Fernando Cid.- Segundo Menéndez.- Claudio Movilla.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Claudio Movilla Álvarez, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretaria de la misma, certifico.
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