STS, 22 de Julio de 1997
| Ponente | CLAUDIO MOVILLA ALVAREZ |
| Número de Recurso | 2383/1989 |
| Fecha de Resolución | 22 de Julio de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Julio de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, integrada en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de apelación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia dictada con fecha 9 de junio de
1.989 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, sobre renuncia de la sociedad "Algra, S.A." a la concesión de la zona del Puerto de Tarragona.
1.- El Procurador D. Rafael González Valderrábano, en nombre y representación de "Algra, S.A.", interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional recurso contencioso- administrativo contra la Orden de la Dirección General de Puertos y Costas de 31 de octubre de 1.985 y la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 25 de octubre del año siguientes, denegatoria del recurso de reposición contra la anterior, denegando la renuncia a la concesión que su mandante tenía en el muelle de Reus en el puerto de Tarragona, alegando en su escrito de demanda los hechos y fundamentos de Derecho que consideró aplicables y suplicando se dictase sentencia "estimando dicho recurso al amparo de los artículos 41 y 42 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa contra los acuerdos reseñados, declarándolos no ser conformes a derecho, procediendo a su anulación y reconociendo en favor de mi representada la situación jurídica individualizada derivada de legítimos derechos y ordenando a la administración demandada que acepte sin condicionamiento de clase alguna la renuncia formulada por `ALGRA, S.A.´ a la concesión administrativa de la que es titular, con devolución de las fianzas prestadas en garantía de la misma".
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- El Abogado del Estado, en la representación que por Ley ostenta, contestó a la demanda oponiendo a la misma los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinente y suplicando se dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho".
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- Evacuado el trámite de conclusiones la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 9 de junio de 1.989, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo número 17.176 interpuesto por ALGRA, S.A. representado por el Procurador Don Rafael González Valderrábano, contra las Órdenes Ministeriales del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 31 de Octubre de 1.985 y 25 de Octubre de 1.986 y en consecuencia debemos declarar y declaramos su nulidad en cuanto establecen el condicionamiento de la renuncia de la recurrente a la concesión en litigio. Sin hacer expresa declaración sobre costas".
Contra dicha sentencia se interpuso el presente recurso de apelación por la representación procesal de la Administración del Estado, señalándose, tras la instrucción y la evacuación del trámite de alegaciones, para la votación y fallo el día 10 de julio de 1.997, en que ha tenido lugar.
Se interpone este recurso de apelación por la representación de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 9 de junio de 1.989 que, estimando el recurso formulado por la empresa "ALGRA, S.A." contra las Órdenes Ministeriales del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 31 de octubre de 1.985 y 25 de octubre de
1.986, desestimatoria ésta del recurso de reposición, declaró la nulidad de aquellas resoluciones.
En la citada Orden de 31 de octubre de 1.985 se aceptó la renuncia de "ALGRA, S.A." a la concesión otorgada por Orden Ministerial de 21 de mayo de 1.983 a favor de "TRANSCATALANA DE COMERCIO, S.A." y transferida a favor de aquélla de una parcela situada en la zona de servicio del Puerto de Tarragona, con destino a la construcción en el muelle de Reus de una instalación térmica para calefacción de una planta de almacenamiento de sebo, como ampliación y modificación de las instalaciones que para la recepción de látex líquido fueron construidas bajo la autorización otorgada por Orden Ministerial de 30 de enero de 1.970.
La cuestión que se plantea en este recurso de apelación, de la misma forma que en el proceso de instancia, es la conformidad u oposición al ordenamiento jurídico de los condicionantes establecidos en la Orden Ministerial que accedió a la renuncia.
La sentencia de instancia anuló las Órdenes impugnadas "en cuanto establecen el condicionamiento de la renuncia de la recurrente a la concesión". Estas condiciones consistían en: a) Proceder a la demolición, a sus expensas, del almacén situado en el extremo oeste de los depósitos situados en el extremo este, no dañando en absoluto la integridad del resto de la edificación, y dejando el terreno en las mismas condiciones en que le fue entregado; b) que durante dichos trabajos de demolición la Junta del Puerto podría ordenar que aquélla afecte también a alguna parte del edificio no expresamente señalada entonces si entendiese que con ello asegura la integridad de la parte que ha de permanecer, pudiendo asimismo señalar, con el mismo propósito, otros condicionantes de la demolición como, por ejemplo, secuencias de zonas, intensidad de voladuras, adaptación de servicios y similares; c) que en caso de que la demolición de alguna parte afectase parcial o totalmente a lo que se pretende que quede en pie, la Junta del Puerto podría obligar a la demolición total de la concesión; y d) que, finalizados los trabajos, habría de extenderse un acta en la que se estableciera la conformidad de los mismos así como la entrega por parte de "Algra, S.A." de la parte de construcción que resulte a tenor de lo dispuesto en la condición vigésima de la Orden Ministerial de autorización anteriormente citada.
La Sala de instancia entendió que ninguna de estas condiciones figuraba en los acuerdos de concesión, ni en el primero a favor de "TRANSCATALANA DE COMERCIO, S.A.", ni en el de transferencia a "ALGRA, S.A.", invocando asimismo el artículo 55 de la Ley de Puertos aprobada por Real Decreto de 19 de enero de 1.928, que señala las condiciones que en cada concesión habrá de fijarse.
Ciertamente el problema planteado no tiene una clara cobertura normativa ya que el artículo 55 del citado Real Decreto de 19 de enero de 1.928 lo único que establece son las condiciones que habrán de constar en toda concesión, haciendo referencia la sexta y última a "los casos en que procederá declarar la caducidad de la concesión ...", pero sin referencia alguna a las consecuencias que puedan surgir de la declaración de caducidad, que tampoco se explicitaban en las Órdenes Ministeriales que otorgaron la concesión primera y la posterior transferencia, que únicamente se limitaban a decir en las condiciones 12ª y 20ª que "en caso de caducidad y al término de la concesión revertirán al Estado los terrenos, obras e instalaciones".
Sin embargo, la naturaleza jurídica de la concesión, que es un acto de la Administración, del poder público, que amplía la esfera jurídica de los particulares, formalizada a través de un cauce contractual, hace que surjan de las mismas una serie de derechos y obligaciones, entre otras la que asume el concesionario de dejar libres los terrenos concedidos una vez finalizado el plazo por el que se realizó el otorgamiento de la concesión. Ese plazo no es algo indiferente para ambas partes, ya que su mayor o menor duración está en íntima relación con el régimen de estipulaciones que se establezca, y no sólo al concesionario sino también a la Administración puede interesarle que el plazo establecido se cumpla en su totalidad. La renuncia a continuar en el disfrute del terreno concedido para su utilización privativa no significa una ruptura traumática y unilateral, sino que es un mutuo disenso que necesita, como ha ocurrido en el caso presente, la aceptación por la Administración concedente y la regulación del contenido y consecuencias de la renuncia.
En principio, y de acuerdo con el artículo 6.2 del Código Civil, que, por estar situado en el Título Preliminar es de aplicación también a las relaciones administrativas, la concesión puede serrenunciada, más aún cuando se exponen sólidas razones aceptadas por la Administración de la inviabilidad económica por falta de tráfico. Sin embargo, el propio artículo 6.2 citado del Código Civil establece que "la exclusión voluntaria de la ley aplicable y la renuncia a los derechos en ella reconocidos, sólo serán válidas cuando no contraríen el interés o el orden público ni perjudiquen a terceros. En este caso concreto es indudable que la renuncia anticipada a la concesión por razones de interés particular del concesionario debe tener la limitación de que dicha renuncia se haga sin perjudicar los intereses públicos que también son merecedores de protección.
Por otra parte, si el objeto de la concesión es el terreno del puerto en que después el concesionario instala el almacén y otras dependencias, la solución más ajustada en criterios de justicia es que la devolución, al finalizar la concesión por aceptación de la renuncia del concesionario, se haga libre de todo impedimento.
Aunque promulgado con posterioridad a las Órdenes Ministeriales que fueron objeto del recurso, el artículo 72 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1.988 suministra un relevante dato interpretativo para fijar las obligaciones del concesionario al establecer en su párrafo primero que "en todos los casos de extinción de una concesión la Administración del Estado decidirá sobre el mantenimiento de las obras o sus instalaciones o su mantenimiento o retirada del dominio público y de su zona de servidumbre de protección por el interesado y a sus expensas".
Procede, pues, en virtud de lo que se deja razonado, estimar el recurso de apelación, revocar la sentencia apelada y declarar la conformidad al ordenamiento jurídico de las Órdenes Ministeriales que han sido objeto de impugnación.
No existen circunstancias determinantes de una expresa imposición de costas.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Que debemos ESTIMAR EL RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la representación de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 9 de junio de 1.989, que anuló las Órdenes del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 31 de octubre de 1.985 y 25 de octubre de 1.986, sobre renuncia a una concesión a favor de la empresa "ALGRA, S.A." en el muelle de Reus del Puerto de Tarragona. En consecuencia, se declaran las referidas Órdenes conformes al ordenamiento jurídicos; sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Fernando Cid.- Claudio Movilla.- Rubricados. PUBLICACION.-Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Claudio Movilla Álvarez, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretaria de la misma, certifico.
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