STS, 15 de Septiembre de 1995
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 15 Septiembre 1995 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Septiembre de mil novecientos noventa y cinco.
En el recurso extraordinario de casación preparado contra la sentencia dictada el 25 de mayo de 1992 por la Sala de lo contenciosoadministrativo con sede en Granada, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en autos de recurso contencioso-administrativo sobre constitución en la Corporación de un Grupo Mixto de Concejales; recurso de casación que ha sido interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración del Estado siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Cuevas de Almanzora, que no ha comparecido en el recurso, y resultando los siguientes:
Ante la Sala de lo Contenciosoadministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha seguido el recurso número 875/1990, promovido por la representación de la Administración del Estado y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Cuevas de Almanzora (Almería), sobre constitución en el Pleno la Corporación de un «Grupo Mixto» de Concejales.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 25 de mayo de 1992 con la siguiente parte dispositiva:
FALLO: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contenciosoadministrativo promovido por el Sr. Abogado del Estado en la representación que ostenta contra Acuerdos del Ayuntamiento de Cuevas de Almanzora de 29 de enero y 10 de abril de 1990, declarando que los mismos se ajustan a derecho y deben ser confirmados. Sin expresa condena en costas.
Contra la referida sentencia la parte recurrente preparó recurso de casación ante la Sala sentenciadora que fue tenido por preparado, remitiéndose los autos originales a esta Superioridad y emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días
Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Abogado del Estado, en nombre de la Administración del Estado que, en un motivo único, al amparo del apartado 4 del artículo 95.1 de la Ley de este orden de Jurisdicción, denuncia infracción de los artículos 5 a) y 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local; artículo 55 del Texto Refundido de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo de 18 de abril de 1986 y artículos 23 y 29 del Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto de 28 de noviembre de 1986 (en adelante, ROFRJEL), entendiendo que la constitución del Grupo Mixto municipal, a que se contrae el Acuerdo impugnado exige la elaboración de reglas (Art. 26 del ROFRJEL) de incuestionable naturaleza reglamentaria, por lo que hay que seguir el procedimiento del artículo 49 de la Ley 7/1985. En virtud de lo ordenado en el Auto de 8 de febrero de 1994, que revocó lo acordado por Auto de 23de junio de 1993, se dio traslado de los autos recibidos al Abogado del Estado, por término de treinta días, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 99.3 de la LJCA, presentando el correspondiente escrito de interposición del recurso de casación, que fue admitido a trámite por providencia de 28 de junio de 1994. Conclusa la discusión escrita sin personación de la parte recurrida, se acordó señalar para la votación y fallo el día 5 de septiembre de 1995, en cuya fecha, y siguientes, ha tenido lugar.
Los Entes locales territoriales, a los que la Constitución garantiza autonomía (artículos 137, 140 y 141), gozan de potestad reglamentaria como consecuencia esencial de su condición, tal y como reconoce el artículo 6.1 de la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, el artículo 4.1
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de la Ley 7/1985, de 2 de abril, el artículo 55 del Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, y la doctrina del Tribunal Constitucional (sentencia 214/1989, de 21 de diciembre).
Se discute en el presente recurso si un acuerdo de la sesión ordinaria del Pleno del Ayuntamiento almeriense de Cuevas de Almanzora, en el que se acordó constituir un Grupo Mixto y se determinó que pertenecerían al mismo los Concejales que, voluntariamente o por imperativo legal, lo solicitasen del Alcalde (regla 1); que quienes pertenecieran al Grupo Mixto no podrían pertenecer simultáneamente a otro Grupo (regla 2); que ningún Grupo Político ya constituido podría fraccionarse para integrar Concejales en el Grupo Mixto (regla 3) y que el funcionamiento interno del susodicho Grupo sería decidido por sus integrantes, con sujeción al ROFRJEL (regla 4), constituye un acto administrativo como entiende la Sala «a quo» o debe revestir la forma de Ordenanza o Reglamento, con el respeto consiguiente del procedimiento de elaboración previsto para estas disposiciones, como razonadamente defiende en el motivo único de su recurso de casación el Abogado del Estado.
El acto administrativo se diferencia del Reglamento en que éste es norma jurídica, y por ello susceptible de aplicación reiterada, mientras que aquél no lo es y sus efectos se producen sólo una vez, agotándose al ser aplicado. Los Reglamentos innovan el ordenamiento, mientras que los actos administrativos aplican el existente. Los reglamentos responden a las nociones de «generalidad» y «carácter abstracto» que señalan, al menos por regla general, a toda norma jurídica mientras que los actos administrativos responden, también por regla general, a lo concreto y singular. El Reglamento es revocable, mediante su derogación, modificación o sustitución, mientras que al acto administrativo le afectan los límites de revocación que impone la Ley como garantía de los derechos subjetivos a que, en su caso, haya podido dar lugar. La ilegalidad de un Reglamento implica su nulidad de pleno derecho, en tanto que la ilegalidad de un acto sólo implica, como regla general, su anulabilidad. Es, por último, principio esencial del Estado de Derecho que las autoridades respeten en su conducta concreta las normas generales que han establecido ellas mismas en forma general («Tu, legem patere quem ipse fecisti»), como reconoce el artículo 30 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 (LRJAE), a cuyo tenor, «las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan grado igual o superior a éstas»
A la luz de las consideraciones expuestas se debe afirmar que la constitución de un Grupo Mixto, como Grupo Político en el Pleno de la Corporación, no puede ser aprobado, en el caso, como acto administrativo singular del Pleno, en cuanto dicha decisión afecta a la Corporación en su propio ser y a la esencia de su organización y funcionamiento en forma tal que no puede ser dejado a la voluntad ordenada de un acto singular del Ente sino a la voluntad ordenante de una norma de organización, sin perjuicio de que la norma provenga del mismo Ayuntamiento en Pleno que la ha de acatar. El paralelismo con los reglamentos parlamentarios que trae a colación el Abogado del Estado es pertinente ya que de una parte el Ayuntamiento en Pleno se integra, a semejanza de las Cámaras, por Grupos Políticos organizados (artículo
20.3 LRBRL) elegidos democráticamente entre los candidatos presentados por los partidos, coaliciones, federaciones o agrupaciones (artículo 184 de la ley orgánica 5/1985, de 19 de junio) de los que el Pleno es reflejo democrático conforme a los principios de la representación proporcional (STC 32/1985, de 6 de marzo) y de otra porque la decisión sobre la constitución, organización y funcionamiento de este tipo de órganos representativos es una decisión previa y estable que, por lógica, precede a la adopción de cualquier acuerdo que pueda adoptar el propio órgano y rige la formación de éstos, por inderogabilidad singular (artículo 30 de la LRJAE).
No puede aceptarse la interpretación estricta del artículo 20.1. c) de la Ley 7/1985 que, en la sentencia recurrida, limita el ámbito de los Reglamentos orgánicos a los órganos complementarios del artículo 119 del ROFRJEL. Constituye materia típica de los Reglamentos propios de cada Corporación la regulación de la formación de los grupos políticos y la incorporación a ellos de los Concejales del Pleno como, sobre la base de la redacción muy genérica del ROFRJEL en la materia, que obliga a remitir a lasreglas de cada Corporación (así lo hace el artículo 26 del referido Reglamento), se afirma en la sentencia de la antigua Sala Quinta de 20 de mayo de 1988. Esta afirmación que conduce a la casación de la sentencia recurrida se refuerza si se atiende a las garantías del procedimiento de elaboración de Ordenanzas y Reglamentos Municipales establecido el artículo 49 de la Ley 7/1985, que exige información pública y audiencia a los interesados, y, en fin, al considerar que el acto recurrido se afirma con carácter abstracto y general y no se agota «una tantum» en la simple constitución de un Grupo Mixto, sino que contempla su funcionamiento de futuro.
Procede la estimación del motivo, que previa casación de la sentencia recurrida, obligará (artículo 102.1 3º de la LJCA) a declarar la nulidad de pleno Derecho de los acuerdos impugnados, al haberse vulnerado en forma esencial el procedimiento legalmente establecido (artículo 47.1 c) LPA en relación con el 49 de la Ley 7/1985). Al estimarse el recurso no ha lugar a efectuar una expresa imposición de costas en la presente casación (artículo 102.2 de la LJCA), ni tampoco respecto de las de instancia (en aplicación del artículo 131.1. de la LJCA).
En mérito de lo expuesto,
Que, dando lugar al recurso de casación interpuesto por Abogado del Estado, casamos la sentencia dictada el 25 de mayo de 1992 por la Sala de lo contencioso-administrativo con sede en Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, y en su lugar, con plena estimación del recurso interpuesto, anulamos los actos municipales impugnados. Sin costas
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos Publicación. Leída y publicada fue la sentencia anterior por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata y Pérez; lo que como Secretario certifico. D. Antonio Auseré Pérez. Rubricado
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Delimitación de la revisión de oficio
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SAN, 6 de Noviembre de 2013
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La organización como ámbito normativo de las entidades locales
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