STS, 4 de Mayo de 1998
| Ponente | RICARDO ENRIQUEZ SANCHO |
| Número de Recurso | 4871/1992 |
| Fecha de Resolución | 4 de Mayo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Mayo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso de apelación, que ante Nos pende, interpuesto por la Diputación Provincial de Lugo, representada por el Procurador Don Alejandro Blanco Fernández, con la asistencia de Abogado, contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 4 de noviembre de 1.991, sobre paralización de obras que se estaban ejecutando sin licencia en el edificio del Museo Provincial de Lugo.
Por acuerdo de 27 de mayo de 1.987, el Ayuntamiento de Lugo ordenó la inmediata paralización de las obras que la Diputación Provincial de Lugo estaba realizando en el edificio del Museo Provincial, e interpuesto recurso de reposición contra él fue desestimado por acuerdo de 26 de junio de
1.987.
Contra la anterior resolución se interpuso por la Diputación Provincial de Lugo recurso contencioso- administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia con el número 1.366/87, en el que recayó Sentencia de fecha 4 de noviembre de 1.991, por la que se desestimaba el recurso interpuesto.
Frente a la anterior Sentencia se ha interpuesto el presente recurso de apelación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales se ha señalado para la votación y fallo el día 29 de abril de 1.998, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
Por la Diputación Provincial de Lugo se pretende en este recurso de apelación la revocación de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 4 de noviembre de 1.991, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ella contra acuerdo del Ayuntamiento de Lugo que ordenaba la inmediata paralización de las obras que se estaban efectuando en el edificio donde se sitúa el Museo Provincial, por no haberse obtenido licencia para sur realización, alegando, en primer lugar, que la Diputación no necesita licencia para ejecutar dichas obras, puesto que su competencia para ello deriva directamente de lo establecido en el artículo 182.1 de la Ley del Suelo, Texto Refundido aprobado por Real Decreto 1.346/1.976, de 9 de abril, en segundo término, que el acto impugnado incurre en nulidad por invocar en su motivación el artículo 19 de la Ley de Patrimonio Histórico, en lugar del 60, que es el aplicable, así como diversos defectos en la tramitación del expediente administrativo y, finalmente, que en el caso de necesitarse licencia, ésta habría sido obtenida ya por silencio administrativo.
Puesto que el artículo 182.1 de la Ley del Suelo atribuye no sólo a los Ayuntamientos sino también a las Diputaciones Provinciales la competencia para ordenar, por motivos de interés turístico oestético, la ejecución de obras de conservación y de reforma de fachadas o espacios visibles desde la vía pública, concluye la Diputación apelante que, toda vez que el cumplimiento de una orden de ejecución de ese tipo habilita para la realización de las obras que se impongan, sin proveerse de previa licencia municipal, es claro que la propia Diputación Provincial, que pudo acordar una medida como la indicada sobre un edificio de propiedad privada, también lo puede hacer sobre un edificio de su propiedad, y en tal caso, como sucede en el supuesto que da lugar al presente proceso, tampoco necesitaría licencia municipal para llevar a cabo las obras. Sin embargo, este razonamiento no puede ser compartido por la Sala. Para empezar, no existe prueba alguna que acredite que las obras paralizadas por el Ayuntamiento de Lugo se hayan adoptado en función de los criterios a que responde la intervención de las Diputaciones Provinciales en el ámbito del artículo 182.1 de la Ley del Suelo, esto es que obedezcan a los motivos de interés turístico o estético a que el precepto se refiere. Tampoco es tan incuestionable como la Corporación apelante supone, que su intervención, conforme al precepto indicado, implique la sustitución en las competencias del Ayuntamiento en que se encuentre el edificio afectado, de modo que si su titular fuere un particular, pudiera ejecutar inmediatamente las obras ordenadas por la Diputación, sin obtener la previa licencia municipal que, con carácter general, se exige en el artículo 178 de la Ley del Suelo. Finalmente, el artículo 180 de dicha Ley sujeta a todas las Corporaciones públicas al deber de obtener previa licencia, para todos los actos de edificación y uso del suelo, en las mismas condiciones que los particulares, sin más excepciones que las que se establecen en su párrafo 2, y la interpretación que la Diputación apelante efectúa del artículo 182.1 vendría en la práctica a dejar sin aplicación ese régimen.
Reprocha la parte apelante a la Sentencia de instancia que ha alterado lo que realmente ha constituido la motivación del acto impugnado en este proceso, que no se ha basado en que se estuvieran realizando unas obras sin licencia, sino en haberse infringido lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley de Patrimonio Histórico-Artístico, precepto que según aquella no resulta aplicable en este caso. Sin embargo, independientemente de qué régimen de protección de los previstos en esa Ley sea el indicado, el acuerdo del Ayuntamiento de Lugo lo cita como trámite obligado en un procedimiento de obtención de licencia, concluyendo sin género alguno de duda que lo decisivo es que se están realizando obras sin licencia, siendo esta la razón por la que se acuerda su paralización y se ofrece, conforme al artículo 184.2 de la Ley del Suelo, el plazo de dos meses para su posible legalización.
Alega también la parte apelante que el acto administrativo se ha dictado tras una simple denuncia del Consejero de Cultura y Bienestar Social de la Junta de Galicia, sin que el Alcalde haya efectuado comprobación alguna, infringiendo lo previsto en los artículos 40 y 81 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958. Sin embargo el artículo 48.2 de dicha ley, condicionaba la anulación de los actos administrativos por defectos de forma a que aquellos carecieran de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o a que dieran lugar a indefensión de los interesados y no existe dato alguno que permita suponer que tales circunstancias concurran en el acto que ahora examinamos. El artículo 184.1 de la Ley del Suelo impone la suspensión inmediata de los actos de edificación y uso del suelo que se efectuasen sin licencia, lo cual significa que la instrucción del procedimiento no puede tener otro contenido que el de la sumaria verificación de que están ejecutando unas obras y que no existe licencia previa que las autorice, pues una instrucción más compleja privaría de sentido a una medida de carácter cautelar cuya primordial finalidad es evitar la eventual consolidación de edificaciones al margen del control que sobre su adecuación al ordenamiento urbanístico deben efectuar los Ayuntamientos, y en el presente caso, aunque el Ayuntamiento no haya plasmado en el expediente administrativo la documentación de esos presupuestos de hecho del artículo 184.1 de la Ley del Suelo, consta acreditado que las obras se estaban efectuando y que el Ayuntamiento no había otorgado licencia para ello, por lo que de la falta de comprobación de la denuncia presentada no han resultado vicios determinantes de la nulidad del acto dictado por el Alcalde del Ayuntamiento de Lugo.
Tampoco puede derivarse la anulabilidad de que en el expediente administrativo no se haya dado audiencia previa a la Diputación de Lugo. La parte apelante alude a una jurisprudencia reiterada que así lo establece; sin embargo, la más reciente jurisprudencia de esta Sala (Sentencias de 18 de julio y 16 de mayo de 1.997 y 20 de junio de 1.995), se pronuncia en contra de la necesidad de esa audiencia previa, dada la naturaleza cautelar de la medida, que exige su ejecución inmediata. Aunque es cierto que en ocasiones anteriores esta Sala había mantenido la tesis opuesta (Sentencias de 28 de marzo de 1.985 y 3 de mayo de
1.980, entre otras), también lo es que la omisión del trámite de audiencia sólo podía considerarse como vicio causante de nulidad, como declara la Sentencia de 23 de septiembre de 1.986, cuando fuera determinante de indefensión, y no puede entenderse que ésta se haya producido cuando la parte apelante ha podido alegar en su recurso de reposición cuanto ha estimado pertinente en defensa de sus intereses y estas alegaciones no introducen en el expediente administrativo elementos cuya valoración hubiera debido conducir a una solución distinta a la adoptada por el Ayuntamiento de Lugo.
Finalmente, insiste la Diputación apelante en que el Ayuntamiento de Lugo no pudo acordar la paralización de unas obras respecto a las que ya había sido solicitada licencia, de modo que, independientemente de que la licencia hubiera sido obtenida por silencio administrativo, el Ayuntamiento debió haberse pronunciado expresamente sobre la solicitud. Como señala acertadamente la Sentencia apelada, se trata de unas obras de sustitución de la cubierta de un edificio, incluso de los elementos de su soporte, por lo que no pueden calificarse de obra menor, de tal modo que queda excluida la posibilidad de que la licencia se hubiera obtenido por silencio, y el retraso de la Administración Municipal en resolver no autoriza al solicitante al comienzo de las obras, puesto que se establecen los adecuados mecanismos para suplir la inactividad de aquélla, mecanismos de los que la Diputación recurrente ha prescindido.
Por todo lo anterior procede desestimar el presente recurso de apelación, sin que se aprecie temeridad o mala fe, a los efectos de condena en costas, según lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativo.
Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la Diputación Provincial de Lugo, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 4 de noviembre de 1.991, que se confirma, sin hacer especial declaración sobre las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo el Secretario, certifico.
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ATS, 28 de Octubre de 2008
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