STS, 18 de Julio de 2014

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) dictó Sentencia de fecha 23 de febrero de 2012 , que estimó el recurso interpuesto por la Entidad GEL-FUX, S.L. contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de fecha 31 de mayo de 2009, por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 87.720 metros de longitud, que comprende todo el término municipal de Ciutadella, isla de Menorca (Islas Baleares).

Notificada esta sentencia a las partes, por la Administración recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 22 de mayo de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO), compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 4 de marzo de 2013 su escrito de interposición del recurso, en el cual expuso los motivos de casación que consideró procedentes y terminó solicitando el dictado de una sentencia desestimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto en la instancia.

Por Providencia de la Sala, de fecha 17 de mayo de 2013, se acordó admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por Diligencia de fecha 29 de mayo de 2013 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (GEL FUX S.L.), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hizo mediante escrito de fecha 25 de junio de 2013, en el que solicitó que se dictara sentencia desestimatoria del presente recurso de casación, con plena confirmación de la resolución judicial recurrida y condena al pago de las costas de esta instancia a la contraparte.

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 16 de julio de 2014, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación se dirige contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera), de fecha 23 de febrero de 2012 , por la que vino a estimarse el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Entidad GEL-FUX, S.L. contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de fecha 31 de mayo de 2009, por la que se aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 87.720 metros de longitud, que comprende todo el término municipal de Ciutadella, isla de Menorca (Islas Baleares).

La sentencia impugnada procede a identificar la actuación administrativa cuestionada en la instancia y, en concreto, la porción del tramo de deslinde controvertido y la razón de la discrepancia, que se sitúa en la determinación de la anchura de la servidumbre de protección:

"Se interpone el presente recurso contencioso frente a la Orden del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de fecha 31 de mayo de 2009 por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 87.720 metros de longitud, que comprende todo el término municipal de Ciutadella, isla de Menorca (Illes Balears).

La parte recurrente en su escrito de demanda no cuestiona la actora las características demaniales de los terrenos sino que se limita a impugnar la anchura de la servidumbre de protección, en el ámbito del Plan Parcial del Sector B8 de Ciutadella, parcelas 4.1 y 6".

En efecto, en la porción donde el deslinde se cuestiona, la Administración ha trazado una doble delimitación de la servidumbre de protección:

"Aduce que el deslinde en el tramo de costa colindante con los solares de la recurrente creó una doble franja de protección fuera de toda norma, no habiendo tenido en cuenta que entre el deslinde y el Sector B8 existe desde la aprobación definitiva del PGOU en fecha 23 de marzo de 1988 una franja de suelo urbano que se mantiene en la actualidad con dicha clasificación, informando la Dirección General de Costas favorablemente el citado Plan Parcial por dos veces, en 1991 y 1994 graficándose en los planos una servidumbre de protección de 20 metros.

Indica que la Dirección General de Costas ha procedido a delimitar la franja de servidumbre de protección de 20 metros en el suelo urbano inmediato a la zona marítimo terrestre, pero cuando este suelo urbano no alcanza una profundidad o fondo superior a 100 metros, una vez finalizado ese suelo urbano de 1988, introduce una nueva franja de servidumbre de protección que alcanza hasta los 100 metros. Actuación que considera contraria a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley de Costas que habla de terrenos colindantes con el dominio público marítimo terrestre y que va contra los propios actos de la Administración. Invoca también la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas , apartado 3".

En su FD 2º observa la Sala que la cuestión así planteada vino a suscitarse ya en otro supuesto -cuya resolución ( Sentencia de 27 de noviembre de 2011 ) ha sido igualmente impugnada en casación y se ha señalado para su deliberación y fallo la misma fecha que para el que ahora nos ocupa-, y apela en consecuencia a la misma doctrina que entonces vino a establecerse:

"La pretensión fundamental de la parte recurrente se refiere a su exigencia de que se fije una anchura de la servidumbre de protección de 20 metros; esta cuestión ya ha sido objeto de análisis por esta Sala en la sentencia dictada en el recurso 294/2010 que se ha dictado, precisamente, en relación a los mismos vértices que ahora son objeto de impugnación y en relación al mismo sector B8 al que se refiere la parte recurrente.

En la sentencia mencionada, se han dedicado los fundamentos jurídicos segundo y tercero a resolver esta cuestión:

TERCERO: En cuanto al fondo, no concreta la actora los vértices a que se refiere la impugnación de la servidumbre de protección, señalando la Abogacía del Estado en su escrito de contestación a la demanda como tales, los vértices 860 a 880, aunque en realidad del examen de la cartografía del deslinde (hoja nº 70, de 28 de diciembre de 2008) la impugnación parece circunscribirse más bien a los vértices 868 a 880, lo que resulta más razonable si se tiene en cuenta que el tramo comprendido entre los vértices 860 a 868 tiene fijada ya en la Orden de deslinde una servidumbre de protección de 20 metros de anchura, que es la postulada en la demanda respecto al tramo impugnado.

Sobre la servidumbre de protección se trata en la Consideración 3) de la Orden de deslinde, señalándose que a efectos de la aplicación de lo establecido en el artículo 23 y la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas , se ha tenido en cuenta el Plan General de Ordenación Urbana de Ciutadella, aprobado definitivamente el 23 de marzo de 1988, vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas. La anchura de la zona de servidumbre de protección se establece en 100 excepto en los siguientes subtramos: 848 a 868, 880 a 960 etc., que se fija en 20 metros.

En la citada Consideración se da respuesta también a las alegaciones realizadas - entre otras- por la entidad recurrente referidas a que la presencia de suelo urbano colindante con el dominio público supondría la imposibilidad de restablecimiento de la servidumbre de protección más al interior aunque se diese el caso de presencia de suelo no urbanizable o urbanizable sin plan parcial aprobado a la entrada en vigor de la Ley de Costas, a menos de 100 metros de la ribera del mar. Alegaciones que se desestiman argumentando que la Ley de Costas no autoriza esa restricción, y donde la Ley no distingue no se debe distinguir, por lo que se debe aplicar lo regulado con carácter general en el artículo 23 de la Ley de Costas , exceptuando únicamente, de acuerdo con lo que refleja la Disposición Transitoria Tercera, a las áreas urbanas o suelo urbanizable con Plan Parcial antes de su entrada en vigor, enclavado a más de 20 metros de la ribera del mar. Además, se señala, que la pretensión de disminuir la zona afectada por la servidumbre de protección supone disminuir la propia protección de la costa.

Por otra parte, la Memoria del Proyecto de deslinde, en su apartado 1.4.2 "Justificación de la servidumbre de protección y tránsito" señala, que entre los vértices 867 (868 según la OM de deslinde) a 876ª, se establece una "doble servidumbre de protección" de 20 y 100 metros debido a la existencia de terrenos no urbanos en la parte posterior de los urbanos a una distancia de la ribera del mar menor de 100 metros, por lo que existe una doble servidumbre. Entre los vértices 876a) a 880, indica que se establece una servidumbre de protección de 100 metros al ser suelo no urbanizable.

En el Anejo 4 relativo a la "Información urbanística" se constata como señala la Abogacía del Estado en su escrito de contestación a la demanda, que los terrenos del pleito están comprendidos en la hoja 4 de 5 "Plan de ordenación urbanística", y en concreto en el plano 5b (Nucli Principal, Vorera Ezquerra Santandría) en el que aparece grafiado el deslinde y el límite del suelo urbano según el planeamiento de 1988 que ha sido representado mediante una trama rayada en roja.

Si se coteja dicho plano con el de deslinde (hoja 70 fechada el 28 de diciembre de 2008) se constata, como alega la actora, que los terrenos colindantes con el dominio público en el tramo impugnado, están clasificados como urbanos salvo un pequeño tramo coincidiendo con el vértice 880, que el informe pericial aportado por la actora elaborado por el Arquitecto Sr. Elias , cuantifica en unos 25 metros lineales. Cabe destacar en este sentido, que los informes de la Dirección General de Costas 1991 y 1994 favorables al Plan Parcial del Sector B8 (aportados como documentos números 3 y 4 con la demanda) ya habían puesto de relieve que dicho Plan estaba rodeado por terrenos clasificados como urbanos, salvo en un pequeño tramo clasificado como viario (al parecer los 25 metros que señala el perito).

También se observa del cotejo de ambos planos, que figura grafiada en el plano de deslinde (hoja 70 de 28 de diciembre de 2008) una línea de servidumbre de protección de 20 metros - salvo en ese pequeño tramo coincidiendo con el vértice 880- que se traza por suelo clasificado como urbano según el planeamiento de 1988, observándose más al interior, siempre en la citado plano (hoja 70) aprobado por la Orden de deslinde la existencia de otras líneas y de otra franja de protección, en la citada hoja cartografía aprobada por la resolución impugnada".

En su FD 3º, la sentencia confirma la doctrina trascrita, renueva su virtualidad y procede a su aplicación al supuesto de autos:

"La Ley de Costas de 1988 se establece, con carácter general, que la servidumbre de protección -con las limitaciones que comporta establecidas en esa Ley- recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, pues así se dispone en su artículo 23.1.

Esta norma general tiene su excepción más relevante, en lo que ahora importa, en la Disposición Transitoria Tercera. 3 de la citada Ley , donde se establece que para los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de dicha Ley, operará la indicada servidumbre de protección, pero con la sustancial reducción de su profundidad, que será de 20 metros.

En el caso de autos se ha constatado que los terrenos colindantes con el dominio público están clasificados como urbanos en el planeamiento de 1988 (el vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas), salvo en el pequeño tramo de 25 metros coincidiendo con el vértice 880, por lo que la servidumbre asignada a dichos terrenos urbanos será, en principio, de 20 metros. Ahora bien, en supuestos como el presente, como ya ha señalado la Sala en la sentencia recaída en la SAN, de 30 de septiembre 2010 (Rec. 310/2008 ) para fijar la servidumbre de protección hay que tomar en consideración no sólo la clasificación urbanística de los terrenos colindantes con el dominio público a la entrada en vigor de la Ley de Costas, sino también la clasificación que pudieran tener las fincas contiguas ubicadas más al interior que resulten afectadas por la servidumbre.

Es decir, lo relevante para fijar la servidumbre de protección en 20 metros no es, como señala la Orden de deslinde sin respaldo normativo, que el suelo urbano colindante con el dominio público tenga que alcanzar una profundidad de 100 metros, sino que los terrenos por donde se grafie la servidumbre de 20 metros (medidos desde la línea de ribera del mar) ostenten también la consideración de urbanos, consideración que en este caso también poseen los terrenos por donde se dibuja la servidumbre de 20 metros.

Por ello, al tener no sólo la consideración de urbanos tanto los terrenos colindantes con el dominio público -con la salvedad de los 25 metros ya expuesta- sino también los terrenos por donde se ha marcado una línea de servidumbre de protección de 20 metros, corresponde asignar a esos terrenos clasificados como urbanos una servidumbre de protección de 20 metros de anchura, no de 100 metros, dejando sin efecto en consecuencia, esa segunda franja de protección y cualquier otra servidumbre de protección.

Finalmente, subrayar que el trazado de esa "doble franja de protección", constituye una anomalía que carece de sustento en la normativa de costas. Así, el artículo 23.1 de la Ley de Costas alude a "la servidumbre de protección", es decir, a una (no doble) servidumbre de protección, con independencia de la anchura que pueda tener según los casos.

En el presente recurso se ha practicado prueba pericial de la que resultan unas conclusiones compatibles con lo dicho en la sentencia a la que nos hemos referido por lo que procede la integra confirmación del criterio allí expuesto".

Por lo que, en suma, el recurso contencioso-administrativo resultó estimado, sin imposición de costas (FD 4º).

El recurso de casación promovido ahora por el ABOGADO DEL ESTADO se fundamenta en la concurrencia de un único motivo:

Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 23 en relación con la Disposición Transitoria 3 a 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y Disposición Transitoria 9.3 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , que aprueba su Reglamento, sobre anchura de la servidumbre de protección.

Formulado del modo indicado, nos adentramos ya sin más dilaciones en su examen.

La cuestión controvertida se contrae, en efecto, a la determinación de si la normativa invocada en el recurso ha sido o no efectivamente quebrantada por la sentencia impugnada ( Sentencia de la Audiencia Nacional de 23 de febrero de 2012 ).

Hemos de reparar ante todo en que, como ésta reproduce la doctrina establecida en una resolución anterior de la misma Sala y Sección de la Audiencia Nacional (Sentencia de 27 de noviembre de 2011, recaída en el recurso contencioso-administrativo 294/2010 ), y como ésta ha sido igualmente recurrida en casación (RC 908/2012), resulta obvio que hemos de venir ahora a propinar la misma respuesta en ambos casos.

Pues bien, en el mismo día de la fecha de esta sentencia hemos procedido a resolver el indicado recurso. Lo mismo ahora que entonces, siquiera en aras de la coherencia, hemos de venir a mantener el mismo criterio y, consecuentemente, debemos desestimar el presente recurso de casación (RC 2379/2012).

En efecto, lo mismo en este recurso que en aquél la discrepancia mantenida por el Abogado del Estado se sitúa en la determinación del ámbito de la servidumbre de protección en el tramo del deslinde concernido en la litis. Conforme determina el artículo 23.1 de la Ley de Costas , la indicada servidumbre " recaerá sobre una zona de cien metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar ", anchura que se reduce a veinte metros si los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre estuvieran clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas.

Literalmente, dispone la disposición transitoria, apartado tercero, de la Ley de Costas en estos supuestos:

"Los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros".

No está en discusión que los terrenos colindantes ostentan la condición de urbanos en el supuesto sometido a nuestra consideración. Por lo que nadie discute tampoco la procedencia de establecer la anchura de la servidumbre de protección en veinte metros medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar.

El problema que plantea la Administración es que, según su parecer que ha expresado en el supuesto que nos ocupa, si el suelo urbano no alcanza una profundidad o fondo superior a cien metros, una vez finalizado su ámbito propio, procede el establecimiento de una segunda franja de protección, hasta alcanzar los cien metros: éste es a la postre el criterio que la Administración ha mantenido tanto con ocasión del deslinde practicado en el tramo controvertido como en el recurso de casación interpuesto contra la sentencia impugnada, que no comparte este parecer.

Delimitada la controversia del modo expuesto, hemos de concluir, sin embargo, con la Sala de instancia en que la normativa aplicable en ningún momento contempla que el suelo urbano deba extenderse hasta cien metros para evitar la delimitación de una segunda franja de protección y que, por tanto, si no es así, procede la fijación de una segunda línea demarcadora de la servidumbre de protección.

Para entenderlo del modo pretendido de adverso, entendemos que habría de haberse previsto tal eventualidad, la cual, por otra parte, habría de conducir a un extraño dibujo de la costa española sujeta en determinados tramos puntuales al establecimiento de una doble servidumbre de protección.

Lejos del objetivo supuestamente pretendido que no sería sino la salvaguardia de la costa, podría ello incluso resultar contraproducente a falta de mayores precisiones, porque podría incrementarse la confusión y con ella la inseguridad sobre la configuración del dominio público marítimo terrestre y de las zonas adyacentes al mismo para las que, por razón de su contigüidad, se establecen las servidumbres establecidas por las Ley de Costas.

Por lo demás, es claro que, en la medida en que los terrenos colindantes ostentan la condición de urbanos, el restablecimiento de la servidumbre de protección no serviría ya para atender la funcionalidad que le es propia, y que no es otra que la de "evitar que la interrupción del transporte eólico de los áridos y el cierre de las perspectivas visuales para la construcción de edificaciones en pantalla, la propia sombra que proyectan los edificios sobre la ribera del mar, el vertido incontrolado y, en general, la incidencia negativa de la presión edificatoria y de los usos y actividades que ella genera sobre el medio natural pueden causar daños irreparables o de muy difícil y costosa reparación", como expresa la Exposición de Motivos de la Ley de Costas.

Interrumpida la anchura de la servidumbre por virtud de la indicada colindancia con terrenos clasificados como urbanos, es obvio que no pueden evitarse después tales consecuencias, por el hecho de que la servidumbre de protección llegara después a restaurarse.

Por cuanto antecede, pues, procede rechazar el motivo examinado y, en consecuencia, procede desestimar igualmente el presente recurso de casación.

Desestimado el recurso de casación, conforme ordena la Ley jurisdiccional en su artículo 139.2 , procede igualmente imponer la condena en costas a la parte recurrente, en una cuantía que sin embargo cabe limitar atendiendo a la índole del asunto y a la conducta desplegada por las partes, de acuerdo asimismo con la indicada previsión legal. De tal manera, no podrán exceder las costas, por todos los conceptos, de la cuantía de 4.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.