STS, 16 de Julio de 2014

En el recurso contencioso-administrativo número 253/2011 la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 20 de julio de 2012 cuyo fallo dice

literalmente:

Que desestimamos el Recurso Contencioso-Administrativo nº 253/2011 interpuesto por la representación procesal de Dª Debora , contra la desestimación presunta del Recurso de alzada, ampliado a la Resolución expresa (Orden 1109/2010, de 16 de abril, por la que se declara la inadmisibilidad por extemporáneo del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 10 de junio de 2009 de la Dirección General de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, por la que se aprueba el Amojonamiento de las Vías Pecuarias del Término municipal de Brunete (Madrid) y se desestiman las alegaciones presentadas por la recurrente en el correspondiente Procedimiento de Amojonamiento Exp. NUM000 , y que se confirma por ajustarse a Derecho. Sin costas

.

Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la representación procesal de la actora presentó el 12 de diciembre de 2012 escrito de interposición del recurso de casación basado en los siguientes motivos:

1. Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA), por infracción del artículo 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (en adelante Ley 30/1992) y la jurisprudencia sobre aplicación de la caducidad a los expedientes de las vías pecuarias; alega la recurrente la caducidad del procedimiento de amojonamiento por haberse iniciado el 4 de febrero de 2008 y haberse concluido el 10 de junio de 2009.

2. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , por infracción del artículo 115.1 Ley 30/1992 , artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (en adelante, LEC), artículo 240 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (en adelante, LOPJ) y artículos 9.1 , 24 y 120.3 de la Constitución Española (en adelante, CE) y jurisprudencia que los desarrolla, por incongruencia omisiva de la Sentencia. Entiende la recurrente que, tal y como solicitó expresamente en el Suplico de su demanda, debió declararse la nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas y no limitarse a desestimar el recurso interpuesto y pronunciarse exclusivamente sobre la conformidad a derecho de la Resolución de 10 de junio de 2009.

3. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , por falta de aplicación del principio de vinculación de actos propios al que se refieren los artículos 9.1 y 103 de la CE y artículo 7 del Código Civil ; por inaplicación del artículo 70.2 de la Ley 30/1992 por desviación de poder y la jurisprudencia de aplicación a esos preceptos. Entiende la recurrente que la intención de la Comunidad de Madrid al aplicar el procedimiento de amojonamiento a terrenos previamente clasificados como vías pecuarias y posteriormente expropiados para ampliar una carretera, lo que pretende es evitar el pago de una indemnización expropiatoria.

4. Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , por infracción del artículo 62.1 Ley 30/1992 en relación con el artículo 1.2 y concordantes de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías pecuarias de la Comunidad de Madrid (en adelante, ley de Vías Pecuarias) por considerar que el amojonamiento que ahora se pretende, setenta años después de la clasificación y deslinde de la vía pecuaria, resulta imposible para preservarla como ruta y hace inviable su actual itinerario.

Por diligencia de ordenación de 17 de junio de 2013 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición; lo que realizó el Letrado de la Comunidad de Madrid en la representación que por su cargo ostenta, oponiéndose a todos los motivos del recurso de casación interpuesto por las razones que expone en su escrito.

Conclusas las actuaciones por providencia de 5 de junio de 2014 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez y se señaló este recurso para votación y fallo el día 15 de julio de 2014, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, Magistrado de la Sala

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se impugnó la Orden 1109/2010, de 16 de abril, por la que se inadmitió por extemporáneo el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 10 de junio de 2009 de la Dirección General de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Madrid. Esta Resolución aprobó el amojonamiento de las vías pecuarias del término municipal de Brunete (Madrid) y desestimó las alegaciones presentadas por la recurrente en el procedimiento de amojonamiento.

En el primer motivo de casación se alega, al amparo del artículo 88.1.d) LJCA , la infracción del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 y jurisprudencia que cita sobre la caducidad del expediente de deslinde de vías pecuarias, en este caso del procedimiento de amojonamiento, caducidad que, entiende la recurrente, debió apreciarse de oficio por la Administración. Tal motivo de casación se inadmite pues, como alega la Administración, se trata de una cuestión nueva que no se hizo valer en la demanda. Ciertamente en ésta sí se alegó la caducidad, pero no en relación al procedimiento de amojonamiento sino respecto del ejercicio de la potestad de amojonamiento por razón del tiempo que medió entre el deslinde aprobado el 18 de noviembre de 1941 y el inicio del procedimiento de amojonamiento el 4 de febrero de 2008.

El segundo motivo de casación se invoca al amparo del artículo 88.1.c) LJCA . Entiende la recurrente que la Sentencia incurre en incongruencia omisiva, con infracción del artículo 115.1 de la Ley 30/1992 , del artículo 218 de la LEC , del artículo 240 de la LOPJ y de los artículos 9.1 , 24 y 120.3 de la CE . En concreto alega que, tal y como solicitó expresamente en el Suplico de su demanda, debió declararse la nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas y no limitarse a desestimar el recurso interpuesto y pronunciarse exclusivamente sobre la conformidad a Derecho de la Resolución de 10 de junio de 2009.

Respecto de tal motivo hay que tener presente la siguiente secuencia de actuaciones administrativas y procesales:

1. El acto originario es la Resolución de 10 de junio de 2009, descrito en el anterior Fundamento de Derecho Primero.

2. Dicha Resolución se recurrió en alzada y al no resolverse en plazo, se interpuso recurso jurisdiccional porque consideró que se había desestimado por silencio administrativo.

3. Una vez interpuesto el recurso contencioso-administrativo, se dictó la Orden 1109/2010, que inadmitió el recurso de alzada por extemporáneo, ampliando la recurrente su recurso jurisdiccional a dicha resolución expresa y tardía.

4. Al contestar a la demanda, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Madrid invocó como causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo la prevista en el artículo 69.c) de la LJCA en relación con su artículo 28.

5. En la Sentencia recurrida en la instancia se entendió que el recurso de alzada no fue extemporáneo, razón por la que se desestimó la causa de inadmisibilidad y el Tribunal entró en el fondo del litigio conforme a lo que razonó en el Fundamento de Derecho Primero de la Sentencia, dictando el Fallo en los términos reseñados en el Antecedente de Hecho Segundo de esta Sentencia.

A efectos de la incongruencia omisiva alegada la Sentencia de instancia no dejó de resolver todas "las cuestiones controvertidas" referentes a este aspecto ahora cuestionado, como manda el artículo 67.1 in fine de la LJCA . Esto es así por las siguientes razones:

1. Lo que fue objeto de impugnación ante la jurisdicción fue, primero, la desestimación por silencio del recurso de alzada y luego ya mediante ampliación, el acto expreso que lo desestimaba. Estos eran los presupuestos del recurso contencioso- administrativo.

2. Carecía de fundamento plantear la causa de inadmisibilidad del artículo 69.c) de la LJCA en relación con el artículo 28 de la misma, y la razón es obvia pues se había promovido el recurso jurisdiccional dentro de plazo para impugnar la desestimación - tanto expresa como presunta- del recurso de alzada, luego por esa vía era impugnable el acto originario, la Resolución de 10 de junio de 2009.

3. De haberse confirmado la extemporaneidad del recurso, lo procedente hubiera sido confirmar la resolución originaria, sin entrar a enjuiciarla ya que se trataba de un acto firme: en ese caso lo litigioso se habría reducido a juzgar la legalidad de la declaración de extemporaneidad del recurso de alzada, luego la Resolución de 10 de junio de 2009 hubiera devenido inatacable al confirmarse la extemporaneidad del recurso de alzada.

4. Finalmente se dictó la Sentencia, cuyo Fallo se ha trascrito en el Antecedente de Hecho Segundo de esta Sentencia.

La Sentencia por tanto, en su Fundamento de Derecho Primero declara contraria a Derecho la Orden 1109/2010 en cuanto que indebidamente apreció la extemporaneidad del recurso de alzada lo que no tiene su reflejo en el Fallo, es más, extiende la desestimación del recurso jurisdiccional a la desestimación presunta y luego expresa del recurso de alzada. Lo procedente hubiera sido que en el Fallo de la Sentencia, ante todo, se hubiere rechazado la causa de inadmisibilidad pues era ajena a lo litigioso y en segundo lugar entrando ya en el fondo, debería haber revocado la Orden 1109/2010 porque era contraria a Derecho al inadmitir indebidamente el recurso de alzada y, a continuación confirmar ya la Resolución de 10 de junio de 2009.

El Fallo de la Sentencia de instancia no presenta la estructura antes expuesta, además desestima el recurso jurisdiccional en lo referente al recurso de alzada y confirma el acto originario, esto es, la Resolución de 10 de junio de 2009; ahora bien, esa defectuosa y contradictoria redacción del Fallo no implica que se haya incurrido en incongruencia omisiva alguna. Esto es así porque la Sentencia resolvió expresa y claramente en ese Fundamento de Derecho Primero las cuestiones relativas tanto a la temporaneidad del recurso de alzada como a la improcedencia de la causa de inadmisibilidad. Por esta razón no se infringe el artículo 218 de la LEC , si bien debería haber invocado más bien los artículos 33.1 y 67.1 ambos de la LJCA .

Por otra parte es manifiesta la improcedencia de algunos de los preceptos que dice infringidos a propósito de este motivo de casación. En concreto el principio de seguridad jurídica ( artículo 9.1 de la CE ) como el mandato de motivación ( artículo 120.3 de la CE ), preceptos ambos cuyo contenido es ajeno al motivo planteado, máxime cuando la motivación es correcta; y por las razones expuestas la Sentencia no es nula de pleno Derecho a los efectos del artículo 240.1 LOPJ , sobre todo si se tiene en cuenta que es favorable en este aspecto a las pretensiones de la recurrente.

Como tercer motivo de casación y al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , alega que se ha infringido, por inaplicación, el principio de vinculación de actos propios (cf. artículos 9.1 y 103 de la CE y artículo 7 del Código Civil ); por inaplicación también del artículo 70.2 de la Ley 30/1992 por desviación de poder y la jurisprudencia que invoca. Según la recurrente, la Administración demandada aprueba el amojonamiento en 2009 respecto de unos terrenos clasificados y deslindados como vía pecuaria en 1935 y 1941, respectivamente, terrenos que fueron expropiados en 1999 para ampliar una carretera M-501, con lo que se pretende evitar el pago del justiprecio de los terrenos ocupados.

Es cierto que en la demanda se planteó tal alegato en el apartado C (folios 23 a 26) del Fundamento de Derecho IV referido a la nulidad de pleno Derecho del acto de amojonamiento, si bien no invocó motivo alguno del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 . En la demanda se hizo valer ese motivo de impugnación sólo en cuanto a la infracción de la doctrina de los actos propios y se limitó a destacar la contradicción en que incurría una misma Administración que amojona unos terrenos que había expropiado y, años antes, había deslindado como demaniales. Es en casación cuando se invoca ya ex novo la concurrencia de un supuesto de desviación de poder en el sentido de que, amojonando, la Administración buscaría evitar el pago del justiprecio, aspecto sobre el que no se entrará en casación.

Ciertamente la Sentencia nada razona sobre tal alegato en el aspecto que sí se planteó en la demanda -infracción de la doctrina de los actos propios-, si bien la recurrente no invoca un supuesto de incongruencia omisiva a los efectos del artículo 88.1.c) de la LJCA . Hay que entender, por tanto, que esa omisión se plantea no como un motivo de casación basado en un vicio in procedendo o en las normas que regulan de la sentencia, sino que la recurrente entiende infringida la doctrina de los actos propios por su inaplicación.

Llevada a la actuación de las Administraciones, la doctrina según la cual nadie puede ir contra sus propios actos implica lo siguiente:

1. Que el hecho de que la Administración esté vinculada a las consecuencias jurídicas de sus actos supone, como se ha dicho, un límite para el ejercicio de una potestad.

2. Que la relación jurídica entre Administración y administrado se basa en la buena fe, de forma que le es exigible a la Administración que ejercite sus potestades de manera clara e inequívoca, con lo que se genera en el administrado la previsibilidad de un actuar coherente, lo que genera confianza legítima (cf. artículo 3.2º de la Ley 30/1992 ).

3. Que esa buena fe y esa confianza son, por tanto, los fundamentos de la doctrina ahora invocada como infringida, pues desde esa confianza que se le genera, el administrado debe saber que puede actuar en un determinado sentido y esperar una previsible consecuencia para sus actos así como los de la Administración atendiendo a la previa actuación de ésta.

4. Que, en todo caso y en virtud de ese respeto a los propios actos, no pueden consolidarse situaciones que ilegales o erróneas, luego cabe apartarse de esos actos previos o dejarlos sin efecto mediante procedimientos de revisión.

Antes de entrar en este motivo de casación y para entender el alcance del acto originario impugnado, hay que tener presente el alcance de las distintas potestades que ejerce la Administración para la protección de estos bienes demaniales:

1. Potestad de clasificación, mediante la que se dicta un acto declarativo de la existencia, anchura, trazado y demás características físicas de la vía pecuaria.

2. Potestad de deslinde, mediante la que se definen los límites de la vía pecuaria y se declara la posesión y titularidad de la vía.

3. Potestad de amojonamiento -que es la ejercitada en autos- mediante la que finalmente se señalan las vías previamente clasificadas y deslindadas.

A partir de todo lo expuesto se rechaza este motivo de casación pues lo que plantea la recurrente como contrario a tal doctrina es que un bien demanial -una vía pecuaria- deslindada en 1941 se amojonase en 2008 cuando antes, en 1999, había sido objeto de expropiación. Pero en sus alegaciones en vía administrativa lo que planteó fue que no era admisible que respecto del trazado de la vía pecuaria deslindada hacía años, años después se amojonase con precisión el descansadero nuevo con una extensión considerable a partir de la clasificación hecha en 1935 y de unos planos deficientes. E imputó a la Administración su dejadez de años en la defensa de esas vías, dejadez manifestada tanto en actos de tolerancia (construcciones e instalaciones, vallados) como que se expropiase una parte, aquella en la que , al parecer, se ubica el descansadero nuevo.

Con olvido del cual es el limitado alcance de la potestad de amojonamiento ejercitada, del mismo modo que con el anterior motivo de casación, con éste se perseguiría la anulación, en bloque, de la Sentencia en cuanto que confirmó el acto de amojonamiento y así anular indirectamente los actos de clasificación y deslinde. A tal efecto es significativo que no se impugnase el amojonamiento por un desajuste entre esa señalización y el deslinde previo que ahora se concreta, es decir, por lo único que sería motivo sustancial de impugnación.

Volviendo a la infracción de la doctrina de los actos propios, no se advierte una contradicción entre la potestad de amojonamiento respecto de una parcela -la de la recurrente- objeto años atrás del ejercicio de la potestad de expropiación, y esto por las siguientes razones:

1. Porque se ignora a qué concreto tramo de esa ampliación de la M-501 se refiere la recurrente respecto del terreno amojonado y siempre respecto de los bienes de titularidad de la recurrente. Sobre tal extremo nada consta, y la prueba practicada en autos fue tan sólo documental, sin que se haya planteado ni su indebida valoración ni nada a propósito de lo previsto en el artículo 27 de la Ley 8/1998, de 15 de junio, de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid .

2. No se entiende qué confianza legítima se conculca en la recurrente al relacionar el amojonamiento con un terreno que ha sido expropiado y su justiprecio pagado tras pactarlo, luego ya se produjo la traslación de la titularidad de parte de ese bien mediante el negocio expropiatorio.

3. Respecto de unos parajes por donde discurren distintas vías pecuarias -el procedimiento se refiere en general a las vías pecuarias de Brunete-, años antes deslindadas y años después amojonadas, no es oponible como argumento global que haya contradicción en que se hubieren expropiado parcelas en años intermedios: la cuestión es que -como cuestión de hecho- no se sabe dónde se daría un hipotético solapamiento de potestades ni se capta en qué perjudica un amojonamiento -sea procedente o no, eso es otra cosa- respecto de una porción de terreno expropiada, valorada, justipreciada y pagada diez años antes.

4. Hay que concluir, por tanto, en el sentido antes expuesto: que a propósito del ejercicio de la potestad de amojonamiento se cuestiona el deslinde en cuanto tal y en bloque: se plantea un panorama de omisiones, ante actos tolerados de terceros, respecto de la protección de ese bien demanial, dejación que se plasma también en el ejercicio de la potestad de expropiación, pero nada plantea la recurrente de forma clara y concluyente respecto de sus concretos bienes.

5. Lo único que tendría relevancia con este motivo de impugnación es que de ser cierto que un bien deslindado, luego identificado como de dominio público, se hubiera expropiado -luego que ya no es propiedad de la recurrente- y años después se señalizase y delimitase, es decir, se amojonase. De ser así las consecuencias que pudieran derivarse son cuestiones ajenas a este pleito pues por razón de la potestad ahora juzgada, lo litigioso es la pertinencia del señalamiento y delimitación física de la vía pecuaria según la previa definición hecha en el deslinde.

6. En todo caso nada se deduce del documento Programa de Vigilancia Ambiental aportado con la demanda, de mayo de 2004. Es un estudio sobre la afección de las vías pecuarias por las obras de duplicación de la M-501 y se refiere a una serie de vías pecuarias de distintos términos municipales, unas afectadas y otras no. En cuanto a las afectadas nada dice la recurrente acerca de cual es la vía que le afectaría ni el tramo concreto, pero en ese estudio se describen bajo los distintos epígrafes de "tratamiento adoptado" una serie de medidas para preservar esas vías o reponerlas o se deja constancia de que no se alteran.

El cuarto motivo de casación, al amparo también del artículo 88.1.d) de la LJCA , se basa en la infracción del artículo 62.1.c) de la Ley 30/1992 , pues el acto impugnado es de contenido imposible. Con este motivo la recurrente vuelve a insistir en atacar el ejercicio de la potestad de deslinde en su conjunto porque setenta años después de la clasificación y el deslinde de la vía pecuaria, el amojonamiento resulta imposible para preservar la vía pecuaria como ruta, es inviable su actual itinerario y no cumple con su naturaleza de ruta o itinerario para el ganado.

Para desestimar tal motivo basta estar a lo ya dicho: que nada se alega ni se prueba respecto de su concreta propiedad, presupuesto éste que, por lo demás, es lo que legitima a la demandante para ser interesada en ese expediente y parte ante la jurisdicción. En todo caso, como señala la Sentencia recurrida (Fundamento de Derecho Cuarto, párrafo 2º in fine ), la finalidad de protección de bienes demaniales -en este caso las vías pecuarias de Brunete- se cumple con el acto de deslinde, mientras que el amojonamiento supone el ejercicio de una potestad de alcance más limitado: señala y delimita la vía pecuaria previamente deslindada.

El artículo que se entiende infringido - artículo 62.1.c) de la Ley 30/1992 - se invoca sin precisar el alcance de ese motivo de nulidad, si se refiere a una imposibilidad jurídica o material. Así hay que dar por hecho que la parte recurrente admite que el acto impugnado no es jurídicamente imposible pues, por un lado, parte de un presupuesto como es el previo deslinde y, por otro, no ha impugnado en casación el rechazo de la Sentencia al motivo de impugnación de la demanda respecto de la caducidad del ejercicio de la potestad de amojonamiento, pese al tiempo transcurrido desde que los bienes amojonados fueron primero clasificados y luego deslindados.

En cuanto a una hipotética imposibilidad material otro tanto cabe decir. Tratándose de bienes demaniales no desafectados, la cuestión no es si las cañadas y vías pecuarias cumplen ahora su fin de camino o itinerario para el ganado. Como señala la Exposición de Motivos de la Ley 8/1998 antes citada, también tienen ahora otra función. En efecto, se está ante un patrimonio histórico único que ha desempeñado y sigue desempeñando un papel de singular relieve como referente histórico inequívoco; a esto añádase la relevancia que ese preámbulo atribuye a estas pertenencias demaniales y a la finalidad prevista en el artículo 4, a todo lo cual se remite ahora la Sala, para así deducir su funcionalidad, luego la utilidad material de su delimitación.

La inadmisión del primero de los motivos de casación y la desestimación del resto de los motivos, conlleva la imposición de costas a la parte recurrente y que se fijan en 4000 euros ( artículo 139.2 de la LJCA en relación con el artículo 95.3 de la LJCA ).

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,

Que con inadmisión del primero de los motivos de casación y desestimado el resto de los motivos, se desestima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de doña Debora , contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 20 de julio de 2012, dictado en el recurso contencioso-administrativo número 253/2011 , Sentencia que se confirma.

Se hace imposición de costas a la parte recurrente en la cuantía fijada en el último de los Fundamentos de Derecho de esta Sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Jose Luis Requero Ibañez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.