STS, 22 de Diciembre de 2000
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| ECLI | ES:TS:2000:9600 |
| Número de Recurso | 6636/1996 |
| Fecha de Resolución | 22 de Diciembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Diciembre de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 6.636/96 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Isacio Calleja García, en nombre de Don José , Don Benito , Don Carlos Daniel , Don Lucas , Don Claudio , Don Jesús Luis , Don Ricardo , Don Federico , Don Alfredo , Don Carlos Alberto y Don Mariano , contra la sentencia dictada el 3 de noviembre de 1.995 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el recurso nº 617/93, sobre nulidad del Decreto Foral 275/1.989, de 20 de diciembre, por el que se desarrolla, determinando su alcance, el artículo 5, apartado 2, del Decreto Foral 144/1.989, de 16 de junio. Ha comparecido como parte recurrida el Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en representación de la Comunidad Foral de Navarra.
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Valentín , D. Alfredo , D. Claudio , D. Jesús Luis , D. Ricardo , D. Carlos Alberto , D. Carlos Daniel , D. Mariano , D. Lucas , D. Víctor , D. Federico y D. Benito , frente a acuerdo del Gobierno de Navarra adoptado el 7 de junio de 1.993, por el que se desestima la solicitud presentada instando la declaración de nulidad del Decreto Foral 275/1.989, de 20 de diciembre, por el que se desarrolla el artículo 5º, apartado 2, del Decreto Foral 144/1.989, de 16 de junio, por el que se aprobó la plantilla orgánica provisional del personal funcionario y del contratado fijo. No se hace condena en costas."
Notificada la anterior sentencia, y decidido por auto de 2 de junio de 1.996, dictado por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, que procedía tener por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal de Don José y los demás litisconsortes antes mencionados, remitidas las actuaciones a esta Sala Tercera, el Procurador Don Isacio Calleja García, en nombre de Don José y los demás litisconsortes, presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que se declare haber lugar al recurso, casando y anulando la impugnada, modificando las declaraciones contenidas en ella, en el sentido de que el Decreto Foral 275/1.989, de 20 de diciembre, es nulo de pleno derecho, al haber privado a mis representados del derecho a obtener, al igual que todos los demás funcionarios de niveles A y B que participaron en la ejecución del Plan Trienal de Inversiones del Gobierno de Navarra, el complemento temporal de exclusividad establecido en el Decreto Foral 144/1.989, de 16 de junio. Con imposición de costas a la parte adversa.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en representación de la Comunidad Foral de Navarra, para oposición, presentandodicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia por la que declare la íntegra desestimación del presente recurso.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 19 de diciembre de 2.000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Don José y otros funcionarios del Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones del Gobierno de Navarrra interpusieron recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del citado Gobierno de Navarra de 7 de junio de 1.993, por el que se desestimó su solicitud de declaración de nulidad del Decreto Foral 275/1.989, de 20 de diciembre, por el que se desarrolló, determinando su alcance, el articulo 5, apartado 2, del Decreto Foral 144/1.989, de 16 de junio. La sentencia dictada el 3 de noviembre de 1.995 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Navarra declaró la inadmisibilidad del recurso de conformidad con lo dispuesto en el artículo
82.c) en relación con el 40.a) de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, ya que el Decreto Foral 275/1.989 tenía el carácter de firme, al no haberse interpuesto contra el mismo recurso de reposición en el plazo de un mes a contar desde su publicación y al alegarse que los recurrentes habían presentado escritos de solicitud de abono del complemento de exclusividad dejando pasar los plazos para recurrir. Frente a la indicada sentencia Don José y los demás litisconsortes relacionados en el encabezamiento de la presente resolución han promovido el presente recurso de casación.
La Comunidad Foral de Navarra, que ha comparecido en el recurso de casación, oponiéndose al mismo, alega que concurren tres causas de inadmisibilidad del repetido recurso.
La primera concierne a que en el suplico del escrito de interposición del recurso de casación se dice que se tenga por deducido "recurso de casación para la unificación de doctrina", sin cumplir los requisitos establecidos en el artículo 102.a) y concordantes de la Ley de la Jurisdicción. La causa de inadmisibilidad debe rechazarse, ya que la mención del recurso de casación para la unificación de doctrina constituye un simple error del suplico, puesto que de la simple lectura de los escritos de preparación e interposición del recurso se deduce que los recurrentes han promovido un recurso de casación ordinario, fundado en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción.
La segunda causa de inadmisibilidad entiende que se han planteado en el escrito de interposición cuestiones sobre las que no se pronunció la sentencia impugnada, pero ello se debe a que dicha sentencia declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, por hacerse valer contra una disposición no susceptible de impugnación, por tratarse de un Decreto Foral firme y consentido. Los recurrentes consideran que el recurso es admisible y solicitan que se entre a resolver sobre el fondo de la cuestión planteada. La causa de inadmisibilidad del recurso de casación debe ser rechazada.
La tercera causa de inadmisibilidad afirma que el motivo invocado por los recurrentes se centra de modo casi exclusivo en la disposición inicialmente recurrida en la instancia y no en la sentencia impugnada. También esta causa de inadmisibilidad, que en caso de prosperar daría lugar en este momento procesal a la desestimación del recurso, debe ser rechazada, ya que los recurrentes imputan a la sentencia objeto del recurso de casación una infracción del ordenamiento jurídico, al someter a plazo una acción, la de nulidad de pleno derecho regulada por el artículo 102 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo Ley 30/1.992) que por su propia naturaleza estiman imprescriptible.
Los recurrentes formulan el motivo de casación que hacen valer mezclando las cuestiones de fondo suscitadas en el proceso con el problema de la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por deducirse contra un Decreto Foral firme y consentido, causa de inadmisibilidad que fue la estimada por la sentencia de 3 de noviembre de .1995, objeto de la casación.
Tomando en cuenta lo expresado en el escrito de preparación del recurso de casación, debemos entender que el motivo que se formula, con fundamento en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, alega infracción del artículo 58 de la Ley de la Jurisdicción, al haber considerado la sentencia de instancia que el Decreto Foral 275/1.989 debió recurrirse en el plazo de dos meses que dicho precepto establece, cuando los recurrentes entienden y asi lo manifiestan al formalizar el recurso de casación, que la impugnación por causa de nulidad de pleno derecho de dicho Decreto Foral no está sometida a plazo, tratándose de una acción que por su propia naturaleza es imprescriptible.Se quejan también de que sobre esta cuestión, a su juicio la única a dilucidar en el proceso, la sentencia de instancia no se ha pronunciado, pero sin hacer valer este motivo de casación por el número 3º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, que es el que permite al Tribunal de casación revisar la infracción de las normas reguladoras de la sentencia. En todo caso, como a continuación expondremos, la omisión señalada queda subsanada al entrar a conocer del fondo de la cuestión, que es el mismo resultado que se obtendría de apreciarse el vicio de incongruencia omisiva en la sentencia combatida (artículo 102.1. números 2º y 3º de la Ley de la Jurisdicción).
El motivo de casación que antes hemos dejado expuesto debe prosperar. Los recurrentes, en el escrito de fecha 5 de abril de 1.993, en que solicitaban de la Administración la nulidad de pleno derecho del Decreto Foral 275/1.990, invocaban el artículo 102 de la Ley 30/1.992 (equivalente en lo que al proceso interesa al artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo), insistiendo en el escrito de demanda en que la Administración podrá "en cualquier momento" declarar la nulidad de pleno derecho del Decreto Foral objeto de la impugnación. Ello es así, en cuanto la acción de nulidad de pleno derecho que establece el artículo 102 de la Ley 30/1.992 es una acción imprescriptible, no sujeta a plazo para su ejercicio, y que puede intentarse, como el precepto señala con absoluta claridad, "en cualquier momento".
Los recurrentes solicitaron la nulidad de pleno derecho del Decreto Foral 275/1.989, ejercitando una acción no sujeta a plazo (artículo 102 de la Ley 30/1.992) mediante escrito presentado el 6 de abril de
1.993. El Gobierno de Navarra, en virtud de acuerdo de 7 de junio de 1.993, desestimó su solicitud, aunque sin considerarla hecha valer contra un Decreto Foral firme y consentido. Notificada la resolución el 24 de junio de 1.993 el recurso contencioso-administrativo se interpuso en plazo, registrándose de entrada en el Tribunal Superior de Justicia de Navarra el 26 de julio de 1.993.
En consecuencia, la sentencia de instancia ha incurrido en infracción del artículo 102 de la Ley 30/1.992 (cuya invocación resulta de lo expresado en el motivo de casación por los recurrentes), al considerar que el recurso contencioso-administrativo incurría en causa de inadmisibilidad por ser el Decreto Foral 275/1.989 firme y consentido, cuando el citado artículo 102 admitía el ejercicio contra dicho Decreto Foral de la acción de nulidad de pleno derecho en cualquier momento, por lo que en este punto debemos estimar el motivo de casación, rechazar la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo basada en la aplicación del artículo 82.c) en relación con el 40.a) de la Ley de la Jurisdicción, y entrar a conocer del fondo del asunto en los términos en que el debate estaba planteado.
Debemos ante todo poner de manifiesto que el artículo 102 de la Ley 30/1.992 es aplicable cuando se trata de disposiciones de carácter general, pues así lo ha confirmado la nueva redacción dada a dicho precepto por la Ley 4/1.999, de 13 de enero, en la que el apartado segundo permite utilizar la acción del artículo 102 contra las disposiciones administrativas de carácter general en los supuestos previstos en el artículo 62.2., conclusión a la que igualmente se llegaba por vía interpretativa de la primitiva redacción del artículo 102.
Los recurrentes consideran que el Decreto Foral 275/1.989 es nulo de pleno derecho al haberse dictado sin la previa declaración de lesividad del artículo 5.2 del Decreto Foral 144/1.989, de 16 de junio, según el cual, el personal del Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones que se adscriba a la ejecución o supervisión del Plan Trienal de Inversiones, aprobado en la Ley Foral 3/1.989, de 2 de mayo, de Presupuestos Generales de Navarra para el ejercicio de 1.989, percibirá el complemento de dedicación exclusiva, con carácter provisional, mientras se ejecute el mismo, dejando de percibirlo a su término. Alegan como causa de nulidad de pleno derecho el haberse dictado el Decreto Foral 275/1.989 prescindiéndose total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (artículo 62.1.e. de la Ley 30/1.992), entendiendo que dicho Decreto Foral no podía haberse promulgado sin la previa declaración de lesividad del artículo 5.2 del Decreto Foral 144/1.989, que, a su juicio, constituyó a su favor un derecho adquirido a percibir el complemento de dedicación exclusiva de que el Decreto Foral 275/1.989 les privaba.
Prescindiendo de que la causa de nulidad de pleno derecho alegada por los recurrentes (artículo
62.1.e. ya señalado) sólo es aplicable a los actos administrativos y no a las disposiciones de carácter general, lo cierto es que falta la base esencial para que la pretensión de los demandantes pueda prosperar, ya que el artículo 5.2 del Decreto Foral 144/1.989 no constituyó un derecho adquirido a favor de los recurrentes a percibir el complemento de dedicación exclusiva a que dicho precepto se refiere.
El repetido artículo 5.2 expresa indubitadamente que percibirá este complemento de dedicación exclusiva el personal del Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones "que se adscriba" a la ejecución o supervisión del Plan Trienal de Inversiones aprobado en 1.989. La ejecución de este precepto exigía bien una norma, bien un simple acto administrativo, por el que la Administraciónadscribiera a la ejecución o supervisión del Plan a los funcionarios correspondientes, adscripción de la que resultaría el derecho al cobro del complemento de dedicación exclusiva. Esta actuación se llevó a cabo por el Decreto Foral 275/1.989, que en el preámbulo ya hace constar que se dicta a fin de establecer el alcance preciso de la determinación contenida en el artículo 5.2 del Decreto Foral 144/1.989. En efecto, el artículo 1 del Decreto Foral 275/1.989 concreta el ámbito de aplicación del artículo 5.2, y el artículo 2, de una manera específica, adscribe a los trabajos que llevan consigo el complemento de dedicación exclusiva los correspondientes funcionarios, identificándolos nominativamente.
En consecuencia, los funcionarios recurrentes no adquirieron derecho alguno a percibir el complemento de dedicación exclusiva en virtud de lo prevenido en el artículo 5.2 del Decreto Foral 144/1.989, por lo que no existe causa de nulidad de pleno derecho aplicable al Decreto Foral 275/1.989, que se limitó a adscribir los funcionarios correspondientes a la ejecución y supervisión del Plan Trienal de Inversiones, adscripción sin la cual no existía derecho al complemento en cuestión, por lo que el recurso contencioso-administrativo promovido contra el acuerdo del Gobierno de Navarra de 7 de junio de 1.993 debe ser desestimado.
La invocación del principio de igualdad que realizan los recurrentes debe ser rechazada, ya que la Administración tenía la facultad de adscribir a la ejecución y supervisión del Plan Trienal de Inversiones aprobado en 1.989 a los funcionarios que estimase idóneos para ello y, por otra parte, los términos de comparación no son equivalentes, ya que los recurrentes no desempeñaban las tareas propias de los funcionarios adscritos a la ejecución y supervisión del mencionado Plan Trienal de Inversiones.
Cuanto ha quedado expresado determina la procedencia de declarar haber lugar al recurso de casación, dejando sin efecto la sentencia impugnada en cuanto declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, y, en su lugar, rechazando la causa de inadmisibilidad en ella apreciada, desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido contra el acuerdo del Gobierno de Navarra de 7 de junio de 1.993. La estimación del recurso de casación da lugar a que cada parte deba satisfacer las costas causadas en dicho recurso, sin que apreciemos motivos para efectuar una especial imposición de las originadas en la instancia (artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción).
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Don José y los demás litisconsortes relacionados en el encabezamiento de la presente resolución contra la sentencia dictada el 3 de noviembre de 1.995 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el recurso número 617/93, sentencia que casamos, anulamos y dejamos sin efecto, y, en su lugar, rechazando la causa de inadmisibilidad que con base en los artículos 82.c) y 40.a) de la Ley de la Jurisdicción alega la Comunidad Foral de Navarra, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de Don Valentín y restantes funcionarios del Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones del Gobierno de Navarra relacionados en el encabezamiento de la sentencia de instancia contra el acuerdo del Gobierno de Navarra de 7 de junio de 1.993, que desestimó su solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho del Decreto Foral 275/1.989, de 20 de diciembre; sin efectuar expresa declaración respecto a las costas causadas en la instancia y pagando cada parte las suyas en el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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