STS, 30 de Mayo de 2000
| Ponente | FERNANDO MARTIN GONZALEZ |
| ECLI | ES:TS:2000:4408 |
| Número de Recurso | 6755/1994 |
| Fecha de Resolución | 30 de Mayo de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Mayo de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 6755/94 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Ayuntamiento de Barakaldo, representado por el Procurador D. Pedro Rodríguez Rodríguez, y por la Compañía Mercantil Servicios y Obras Públicas de Euskadi, S.A., representada por el Procurador D. Santos Gandarillas Carmona, contra la sentencia de fecha 15 de Julio de 1.993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Pais Vasco (Sección 3ª) en recurso nº
1.163/89 sobre Servicio de Limpieza Urbana, siendo recurridos en casación D. Eugenio , D. Narciso y D. Luis Alberto , representados por el Procurador D. José Manuel de Dorremochea Aramburu.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "F A L L O .- CON ESTIMACION DEL PRESENTE RECURSO CONTENCIOSO--ADMINISTRATIVO NUMERO
1.163 DE 1.989, INTERPUESTO POR D. Luis Alberto , REPRESENTADO POR LA PROCURADORA Dª ROSA ALDAY MENDIZABAL EN RELACION CON EL ACUERDO DEL AYUNTAMIENTO DE BARAKALDO, ADOPTADO EN LA SESION PLENARIA DE 19 DE DICIEMBRE DE 1988 Y CONFIRMADO EN TRAMITE DE REPOSICION EN LA SESION PLENARIA DE 4 DE ABRIL DE 1989, POR EL QUE RESOLVIENDO EL CONCURSO CONVOCADO PARA LA CONTRATACION BAJO LA FORMA DE GESTION INDIRECTA, DEL SERVICIO DE LIMPIEZA URBANA DEL TERMINO MUNICIPAL, SE ADJUDICA LA CONTRATACION DE LA PRESTACION DEL SERVICIO A LA EMPRESA "SERVICIOS Y OBRAS PUBLICAS DE EUSKADI,
S.A" (SOPESA), DEBEMOS DECLARAR: .- PRIMERO.- LA DISCONFORMIDAD A DERECHO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS RECURRIDOS QUE, POR TANTO, LOS DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS, CON PRIVACION DE SUS EFECTOS JURIDICOS A PARTIR DE LA PRESENTE DECLARACION, .-SEGUNDO.- NO PROCEDE EFECTUAR PRONUNCIAMIENTO CONDENATORIO SOBRE LAS COSTAS PROCESALES DEVENGADAS EN ESTA INSTANCIA."
Notificada la anterior sentencia, por la representación del Ayuntamiento de Barakaldo y por la representación de la Compañía Mercantil Servicio y Obras Públicas de Euskadi, S.A. se presentaron escritos de preparación de recursos de casación, que se tuvieron por preparados por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el recurrente Ayuntamiento de Barakaldo se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que se case la sentencia recurrida y que se confirmen las resoluciones del Pleno del Ayuntamiento de Barakaldo de 19 de Diciembre de 1.988 y 4 de Abril de 1.989, por los que resolviendo el concurso convocado para la contratación, bajo la forma de gestión indirecta, del servicio de limpieza urbana de Barakaldo, se adjudica la contratación de prestación del servicio a la empresa "Servicios y ObrasPúblicas de Euskadi, S. A." (SOPESA), en su oferta base.
La representación de la Compañía Mercantil Servicios y Obras Públicas de Euskadi, S.A. también presentó escrito de interposición del recurso de casación, pidiendo que se declarara la conformidad a Derecho la citada resolución de 19 de Diciembre de 1.998.
Los mencionados recurridos, representados por el Procurador D. Manuel Dorremochea Aramburu, pidieron la desestimación del recurso de casación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 23 de Mayo de 2.000 en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
La sentencia recurrida en casación, de fecha 15 de Julio de 1.993, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Pais Vasco (Sección 3ª) en el recurso contencioso administrativo nº 1.163/89 sobre adjudicación del servicio de limpieza urbana de Barakaldo, estimó dicho recurso interpuesto por los mencionados recurridos en relación con el Acuerdo del Ayuntamiento de Barakaldo adoptado en la sesión Plenaria de 19 de Diciembre de 1.988 y confirmado en trámite de reposición en la sesión Plenaria de 4 de Abril de 1.989, por el que, resolviendo el concurso convocado para la contratación bajo la forma de gestión indirecta del servicio de limpieza urbana del término municipal, se adjudica la contratación de la prestación del servicio a la empresa "Servicios y Obras Públicas de Euskadi, S.A." (SOPESA), declarando (la sentencia recurrida) la disconformidad a Derecho de dichos actos, que se anulan, con privación de sus efectos jurídicos a partir de la declaración contenida en el fallo de la misma sentencia.
La parte recurrente en casación, el Ayuntamiento de Barakaldo, en su escrito de interposición del recurso de casación, después de referirse a lo que denomina "Antecedentes", y como fundamento de su pretensión de estimación de aquél, de casación de la sentencia recurrida y de confirmación de las resoluciones del Pleno de dicho Ayuntamiento impugnadas, invoca, como primer motivo, al amparo del ordinal 4º del art. 95,1 de la Ley de esta Jurisdicción, la infracción por no aplicación del art. 36 de la Ley de Contratos del Estado y de la jurisprudencia que lo interpreta, en lo relativo a la puntualización que en el Fundamento Jurídico 4º de la sentencia se realiza de la expresión "proposición más ventajosa", determinándola como concepto jurídico indeterminado, y como tal limitador de la capacidad discrecional de la Administración, invocando la parte recurrente que la apreciación que sobre el alcance de la discrecionalidad se realiza en la resolución recurrida es inadecuado, ya que la Administración goza de amplia potestad discrecional para valorar cuál es la oferta que presenta mejores condiciones objetivas y subjetivas, de modo que en este caso la Administración municipal pueda seleccionar la más idónea al interés público, sin estar circunscrita al valor económico, refiriéndose también la misma parte a la cláusula 17ª del Pliego de Condiciones que indica una serie de criterios básicos de valoración que "se tendrán en cuenta", pero "ni son los únicos que se deben tener en cuenta", "ni se deduce del contexto... que deban constituir elementos de preferencia frente a otros que eventualmente pudieran concurrir y ser apreciados por la Corporación", mientras que, como segundo motivo, también con apoyo en el ordinal 4º del art. 95,1 de la misma Ley, se arguye infracción de determinaciones contenidas en el mismo art. 36 de la Ley de Contratos del Estado, por cuanto considera limitada la discrecionalidad de la Administración en el procedimiento de concurso, contraviniendo la jurisprudencia mantenida en las sentencias que cita de esta Sala, todo ello en relación con el art. 24,1 de la Constitución, por cuanto que, según expresa la recurrente, la sentencia impugnada "no examina ni los argumentos ni la justificación aportada como prueba, en el sentido de acreditar que la oferta seleccionada es la más idónea a los intereses públicos", estimando, además, dicha sentencia, que el acuerdo de adjudicación se separa del dictamen emitido por los Servicios Técnicos, cuyo informe analiza la recurrente para llegar a la conclusión de que no es determinante, tras lo que invoca una serie de consideraciones sobre las ofertas en relación con el cumplimiento de las condiciones del Pliego, con el servicio, con los medios materiales, con la solvencia económica, con la experiencia, con el número de trabajadores y con el aspecto económico.
La representación de la entidad Servicios y Obras Públicas de Euskadi, S.A., también recurrente, y en apoyo de similares pretensiones, invoca, con amparo en el ordinal 4º del art. 95, 1 de la Ley de esta Jurisdicción, infracción del art. 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo, sobre motivación, como primer motivo, e infracción de los arts. 15 y 21 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales y 36 de la Ley de Contratos del Estado, sobre discrecionalidad de la Administración.
En definitiva, pues, procede el examen conjunto de todos los motivos de los recursos de casación, por razón de que aluden a la discrecionalidad de la Administración, a sus posibles límites, y a la diferencia entre las ofertas presentadas, para llegar a la conclusión de que la adjudicación realizada en los Acuerdos originariamente impugnados, es, al igual que éstos, conforme a Derecho, frente a la decisión anulatoria de la sentencia recurrida que, en definitiva, y tras explicar correctamente que el régimen jurídico aplicable al supuesto de autos (en que se trata de una adjudicación de contrato, por parte de una Entidad Local, para la gestión indirecta de servicios públicos mediante la forma de concurso), es el establecido en el art. 36 de la Ley de Contratos del Estado y en el art. 116 de su Reglamento, llega a la conclusión de que --limitado el ámbito de la discrecionalidad de la Administración, que se deducía del art. 15 del Reglamento de Contratación de las Entidades Locales, a la decisión alternativa de declarar desierto el concurso o de adjudicarlo a favor de la "proposición mas ventajosa", bajo el entendimiento de que en los pliegos de cláusulas administrativas particulares del concurso se establecerán los criterios que han de servir de base para la adjudicación, tal como resulta de los párrafos 2º y 6º del art. 36 de la Ley de Contratos del Estado--la ausencia de motivación suficiente que se advierte en la decisión administrativa implica que es arbitraria y consecuentemente ilegal la selección del contratista adjudicatario, al no expresarse las condiciones de la oferta que permitieran calificarla como mas ventajosa que las restantes, por lo que, estimando el recurso contencioso administrativo, declara disconformes a Derecho los actos recurridos y los anula con privación de sus efectos jurídicos.
La sentencia recurrida viene a apoyar tal fallo estimatorio en que en las decisiones basadas en el principio de discrecionalidad ha de partirse del supuesto de la existencia de diversas soluciones alternativas jurídicamente indiferenciadas entre las que ha de efectuarse la elección, mientras que en los supuestos en los que la habilitación legal para seleccionar se confiere mediante el mandato de aplicación de un concepto jurídico indeterminado, cual es el de la "proposición más ventajosa", la decisión del órgano actuante requiere un proceso intelectivo en el que, atendiendo a la realidad de las circunstancias que se le muestran, y no a su libre juicio, ha de concluirse en cuál de las ofertas presentadas es subsumible en el único supuesto de solución justa, que se corresponde con la necesidad de seleccionar entre aquéllas precisamente la única que pueda merecer la calificación de "proposición más ventajosa", lo que ha de verificarse de conformidad con los criterios establecidos en los pliegos de cláusulas administrativas particulares del concurso, que sirven de base para la adjudicación, señalando cuáles son, en el caso de autos, esos criterios básicos, que aquí están recogidos en la Cláusula Dicimoséptima del Pliego de condiciones jurídicas, económicas y administrativas en la que se dispone que se tendrán en cuenta para la adjudicación los que indica dicha cláusula, que la sentencia recurrida enumera, para llegar a la conclusión de las circunstancias, relevantes para el control jurisdiccional, que el examen de la documentación aportada pone en evidencia, y que, en síntesis, hacen referencia a la aprobación por mayoría de un proyecto de acuerdo que se separa del dictamen emitido por los Servicios Técnicos Municipales que actúa como órgano informante, pero sín contener dicho proyecto una formal calificación de la proposición seleccionada como la mas ventajosa de las presentadas y sin referencia expresa que ilustre sobre las circunstancias tenidas en cuenta para la selección, y a que el dictamen de la Comisión Municipal Informativa de Obras y Servicios se ofrece como único fundamento motivador del proyecto y como única fuente de conocimiento del proceso intelectivo asumido por el órgano contratante, pero con argumentos, también recogidos en la sentencia, que no sólo no se atienen a los criterios básicos de referencia establecidos en la cláusula mencionada, sino que se introducen en el debate con apoyo en apreciaciones subjetivas "que no se amparan en ningún sustrato teórico" suficiente para rebatir el dictamen de los Servicios Técnicos Municipales.
Intencionadamente se han expresado los referidos argumentos de la sentencia recurrida, no desvirtuados en los escritos de interposición de los recursos de casación, con el fin de precisar que, en definitiva, los criterios de referencia contenidos en la cláusula 17ª, funcionan como "directivas" a las que ha de atenerse necesariamente en sus valoraciones el órgano contratante, lo que ya de por sí exige una motivación o un razonamiento en el que se explique el proceso intelectual seguido para adoptar la decisión sobre cuál sea la proposición mas ventajosa, de modo que si falta tal motivación o si ésta, si es que de algún modo concurre, no justifica adecuadamente, aduciendo buenas razones en favor de la decisión adoptada siempre en relación con esos "criterios básicos" a que aluden el art. 36, párrafo 2º y 115, párrafo 1º de su Reglamento, "de conformidad a los cuales el órgano de contratación acordará aquélla" (la adjudicación), según el primero de los citados, (motivación en que se concentra el objeto del control judicial), resultará que se incurre en el ámbito de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, garantizada en el art. 9,3 de la Constitución, y se priva al órgano jurisdiccional de la posibilidad de controlar si la actividad de la Administración sirve con objetividad los intereses generales, conforme a los arts. 103,1 de la Norma Fundamental, y viene inspirada por las exigencias de los principios de buena administración (art. 3 de la Ley de Contratos y 111 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de Abril) que es lo que justamente impone a los Tribunales el art. 106,1 de la Constitución, sin que pueda ser suplida la motivación por el contexto insuficiente de otras pretendidas actuaciones.
Dicha motivación es exigible, por tales razones, no sólo cuando la Administración ejercita facultades discrecionales que requieren la posibilidad de elegir entre un mayor o menor abanico de opciones, o entre una pluralidad de alternativas justas o "razonables" desde el punto de vista del Derecho, o de decidir entre diversas alternativas "jurídicamente indiferenciadas", como textualmente expresa la sentencia recurrida --aunque cabría preguntarse si en un Estado de Derecho puede admitirse la existencia a priori de algo "indiferente jurídicamente"--, sino también cuando, como en el supuesto de autos, se erige como rector el concepto jurídico indeterminado de la "proposición mas ventajosa", puesto que en tal caso los argumentos justificatorios, además de existir, deben incluir precisamente valoraciones relativas a los extremos que han de ser atendidos, y no a cualesquiera otros, toda vez que, sín negar que puede asistir razón a las partes recurrentes en casación cuando invocan que los criterios que se fijan en la cláusula 17ª del Pliego de Condiciones --a los que también cabría añadir los recogidos en el art. 36,2 de la Ley de Contratos del Estado-- sólo constituyen pautas o criterios orientadores, sín carácter de preferencia y no en calidad de "numerus clausus", no cabe olvidar que también sobre ellos, y preferentemente, en principio, sobre ellos, han de verificarse las valoraciones y apreciaciones que deben contenerse en la motivación, en lugar de realizarse sobre otros criterios bien distintos y en argumentos cuyo apoyo tiene además un importante matiz de "subjetividad", tan distante de la objetividad precisa, cuando aquellos criterios o "directivas" vienen a delimitar, aunque no fuera en forma exclusiva, el alcance de tales valoraciones, deduciéndose de todo ello que la Sala de Instancia no sólo no ha infringido los preceptos y la jurisprudencia que citan las partes recurrentes en los motivos del recurso de casación, sino que, justamente, se ha atenido a ellos, de acuerdo con lo que explica aquélla en su sentencia, cuyo juicio, en el "juicio sobre el juicio" que correspondería a esta Sala de casación, ha de ser aceptado como ajustado a Derecho, debiendo todo ello determinar la desestimación de dichos motivos, de acuerdo también a como ya resolvía esta Sala en su sentencia de 7 de Octubre de 1.999, en cuestión idéntica.
Al no estimarse procedente ningún motivo, la sentencia ha de declarar no haber lugar al recurso de casación con imposición a los recurrentes de las costas de éste, a tenor del art. 102,3 de la Ley de esta Jurisdicción.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Barakaldo y por la representación de la entidad Servicios y Obras Públicas de Euskadi, S.A., contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Pais Vasco (Sección 3ª), en el recurso contencioso administrativo nº
1.163/89, con fecha de 15 de Julio de 1.993, con imposición de las costas del recurso a dichas partes recurrentes.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Fernando Martín González, estando la Sala celebrando audiencia pública, en el día de la fecha, de lo que como Secretario de la misma. Certifico.
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