STS, 25 de Septiembre de 2000
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2000:6690 |
| Número de Recurso | 197/1995 |
| Fecha de Resolución | 25 de Septiembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Septiembre de dos mil.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 197/1995 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el GOBIERNO VASCO, representado por el Procurador D. Pedro Rodríguez Rodríguez, contra la sentencia de 29 de diciembre de 1.993, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.
Habiendo sido parte recurrida la CONFEDERACIÓN NACIONAL DE LA CONSTRUCCIÓN, representada por el Procurador, D. Juan Ignacio Avila del Hierro.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"Fallo; "Que con desestimación de la causa de inadmisibilidad opuesta por el Gobierno Vasco y con estimación parcial del presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por Don Germán Ors Simón en nombre y representación de la Confederación Nacional de la Construcción en relación con los Acuerdos del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, de fechas 18 y 27 de Julio de 1989, publicados por Orden del Consejero de residencia, Justicia y Desarrollo Autonómico de fecha 19 de septiembre de 1989, en el Boletín Oficial del País Vasco el 22 de septiembre de 1989, debemos declarar y declaramos:
La disconformidad a Derecho del Acuerdo de 18 de julio de 1989, aprobatorio de "Informe relativo a la Comisión Interdepartamental-Constitución de la Comisión de Seguimiento de la Obra Pública" en lo referente a su Parte II "Plan de Actividades", que en consecuencia, debemos anular y anulamos, declarando la conformidad a Derecho del resto de su contenido.
La disconformidad a Derecho del Acuerdo de 27 de julio de 1989, aprobatorio del Acuerdo de la Comisión de Seguimiento de la Obra Pública de Euskadi sobre "Cláusulas a Incluir en el Pliego de Condiciones Administrativas de Contratación de Obra Pública", que en consecuencia debemos anular y anulamos.
No procede hacer expresa imposición en las costas".
Notificada la anterior sentencia, por la representación del GOBIERNO VASCO se preparó recurso de casación, y por resolución de 9 de diciembre de 1.994 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, la representación de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras formular las correspondientes consideraciones fácticas y jurídicas, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) dicte sentencia casando la resolución recurrida, con el pronunciamiento que corresponda conforme a Derecho".
La representación de la CONFEDERACIÓN NACIONAL DE LA CONSTRUCCIÓN se opuso al recurso mediante escrito en el que, después de alegar lo que convino a su derecho, suplicó a la Sala:
"(...) dicte Sentencia por la que se desestime totalmente el Recurso y se confirme el pronunciamiento de instancia".
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 19 de septiembre de 2.000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El proceso de instancia donde fue dictada la sentencia combatida en la actual fase de casación fue iniciado en virtud de recurso contencioso administrativo interpuesto por la CONFEDERACIÓN NACIONAL DE LA CONSTRUCCIÓN, dirigido contra dos Acuerdos del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Uno de esos Acuerdos era el de 18 de julio de 1989, por el que se aprobó el "INFORME RELATIVO A LA COMISIÓN INTERDEPARTAMENTAL-CONSTITUCIÓN DE LA COMISIÓN DE SEGUIMIENTO DE LA OBRA PÚBLICA".
El otro Acuerdo era el de 27 de julio de 1989, aprobatorio del Acuerdo de la Comisión de Seguimiento de la Obra Pública de Euskadi sobre "CLÁUSULAS A INCLUIR EN EL PLIEGO DE CONDICIONES ADMINISTRATIVAS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA".
Y en dicho proceso de instancia comparecieron como parte coadyuvante el INSTITUTO NACIONAL DE EMPLEO -INEM-, UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DE EUSKADI -UGT-E-, CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS DE EUSKADI -CCOO- y CONFEDERACIÓN SINDICAL ELA STV.
La sentencia recurrida rechazó la inadmisibilidad que había sido opuesta en relación a la impugnación planteada frente al Acuerdo de 27 de julio de 1989, y resolvió la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo en los términos que siguen.
El Acuerdo de 18 de julio de 1989 fue anulado solo en lo referente a su Parte II "Plan de Actividades".
El Acuerdo de 27 de julio de 1989 fue anulado en su totalidad.
El presente recurso de casación lo ha interpuesto el GOBIERNO VASCO y pretende apoyarse en dos motivos, ambos deducidos mediante la invocación del ordinal 4º del apartado 1 de art. 95 de la Ley jurisdiccional.
Las infracciones denunciadas en tales motivos son las que se expresan más adelante con ocasión de su examen.
Para mejor entender la controversia que plantean los motivos de casación, especialmente el segundo de ellos, resulta conveniente una previa referencia al núcleo básico de la argumentación utilizada por la sentencia combatida para justificar su pronunciamiento anulatorio.
Y lo que al respecto merece ser destacado es lo siguiente:
- 1) La causa determinante de la nulidad decidida para esos Acuerdos litigiosos estuvo representada, según expresa la sentencia recurrida, por lo dispuesto en ellos sobre la necesaria inclusión de dos cláusulas en todos los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares de las obras públicas licitadas por el Gobierno Vasco.Una de ellas consistía en la obligación del empresario adjudicatario de comunicar a la Comisión de Seguimiento sus necesidades de personal, a fin de proceder a la selección y contratación de dicho personal conforme al procedimiento que dicha Comisión aprobase; y precisando sobre este punto la sentencia recurrida que también se señalaba "que el control de tales contrataciones se llevará a cabo por la Comisión en colaboración con el INEM" .
La otra estaba representada por la obligación del contratista de especificar, como anexo al programa de trabajo, tanto la plantilla estimada necesaria para la realización de la obra, como la plantilla propia con la que ya se contase.
- 2) El Acuerdo de 27 de julio de 1989 aprobó esa dos estipulaciones de necesaria inclusión bajo las denominaciones de Cláusula A) y Cláusula B).
Y el Acuerdo de 18 de julio de 1989 previó, en su Parte II "Plan de Actividades", la creación e inclusión de esa dos cláusulas en todos los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares de las obras públicas.
- 3) La sentencia recurrida, como se dijo al principio, anuló en su totalidad el Acuerdo de 27 de julio de 1989, y esa Parte II "Plan de Actividades" del Acuerdo de 18 de julio de 1989.
- 4) La argumentación utilizada para su pronunciamiento anulatorio, por dicha sentencia de instancia, estuvo representada por lo que continúa.
Partió del postulado constitucional (art. 38 CE) de libertad de empresa, y de la afirmación subsiguiente de que su ejercicio, como el de la libertad contractual (una de las facetas de aquella), ha de desarrollarse dentro del ámbito legal establecido.
Afirmó seguidamente que la reserva estatal que sobre legislación básica de contratos establece el art. 149.1.18 de la Constitución permite un estrecho marco de competencias a las Comunidades Autónomas; y lo que según su Estatuto corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco es el desarrollo legislativo dentro de la legislación básica constituida por la Ley de Contratos del Estado y su Reglamento.
Recordó igualmente que la libertad de contratación en materia de colocación tiene como límite lo establecido en el arts. 16.1 y concordantes del Estatuto de los Trabajadores -ET- y 42 y 44 de la Ley Básica de Empleo -LBE-; y que estos artículos vienen a concluir que "la libertad de contratación de las empresas se manifiesta en la posibilidad de elegir entre los trabajadores inscritos en la Oficina de Empleo con plenas facultades de iniciativa en la selección, quedando tan solo limitada en el caso de que, en relación con determinados trabajadores, se fijen preferencias legales o reglamentarias".
Y desde la premisa que supone todo lo que acaba de exponerse, sentó la conclusión de que la inclusión en los Pliegos de esas dos Cláusulas "desbordaría el margen de las relaciones entre la Administración y contratistas que la legislación básica estatal establece".
- 5) La nulidad de la Cláusula A) se decidió en concreto por disponerse en ella facultades para la Comisión de Seguimiento "que limitan la libertad empresarial de contratación interfiriendo en la contratación de su personal y sobrepasando límites que las leyes establecen, y que solo pueden ser transgredidos (...) por disposición legal o reglamentaria que suponga preferencia en el empleo, materia que en todo caso sería competencia estatal".
- 6) La nulidad de la Cláusula B) se razonó sobre la base del control que la Administración autonómica quiere ejercer sobre el personal interviniente en la obra pública, y por estar aquel previsto exclusivamente en la Ley de Contratos del Estado, y ser por ello el único admisible, como trámite previo a la adjudicación y como dato justificador de la solvencia técnica de la empresa.
- 7) Y la nulidad de la parte II del Acuerdo de 18 de julio de 1989 se apreció como consecuencia de prever la creación e inclusión de esas dos cláusulas de que se viene hablando, y de proceder la anulación de las mismas.
En el primer motivo se denuncia la infracción de los arts. 37 y 82.c) de la Ley jurisdiccional.
La argumentación utilizada para ello es que las controvertidas cláusulas no son una norma conefectos "ad extra" ni integran el ordenamiento jurídico; que su naturaleza está más próxima a las denominadas "normas internas de la Administración"; y que por ello la inimpugnabilidad sólo procederá cuando se aprueben tales cláusulas por el órgano de contratación.
Sin embargo, esos razonamientos ofrecidos en apoyo de este motivo no merecen ser compartidos.
La actuación aquí controvertida no agota su eficacia jurídica en el ámbito de organización interna de la Administración demandada, pues, al pretender servir de patrón a posteriores contratos administrativos, determina las posibilidades que se ofrecen a los particulares, ajenos a la organización administrativa, que pretendan participar en la contratación pública.
Y encarna por ello una actuación que ya en sí misma, sin necesidad de actos complementarios, despliega una eficacia jurídica que se proyecta hacia el exterior y no queda reducida al ámbito interno de la organización administrativa.
En el segundo motivo se reprocha a la sentencia recurrida la vulneración de los artículos 3, 14 y 15 Texto Articulado de la Ley de Contratos del Estado, aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril -TA/LCE 1965-; y 35 y 82 de Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre -RGCE-.
Lo pretendido en este motivo viene a ser que se deje sin efecto ese pronunciamiento de nulidad que la sentencia combatida adoptó en relación a los dos acuerdos que fueron objeto de impugnación en el proceso de instancia.
Y lo que se viene a decir es que la inclusión de esas polémicas cláusulas contractuales, dispuesta por los Acuerdos litigiosos, estaría amparada por la libertad de pactos que proclaman los preceptos antes mencionados, y que, al no haberlo entendido así la Sala de instancia, ha incurrido en infracción de tales preceptos.
A partir del anterior planteamiento, este segundo motivo sí merece una respuesta favorable, ya que:
- a) Merecen ser diferenciados como derechos distintos estos dos: el inherente a la libertad de empresa; y el de convenir con una Administración pública, mediante un contrato de carácter administrativo, la realización de las obras públicas de aquélla.
El primero, que es el garantizado por el art. 38 CE, equivale al reconocimiento de la libertad e iniciativa particular para realizar actividades de producción y distribución de bienes y servicios en el marco de la economía de mercado; y, por ello, tiene su espacio o expresión en actuaciones que no rebasan el sector privado.
El segundo tiene una distinta significación, pues su objeto es la colaboración o participación en tareas insertas en el ámbito de la competencia funcional de una Administración pública.
- b) La contratación administrativa a través de la que se canaliza esa colaboración comporta una relación jurídica de especial sujeción entre el particular contratista y la Administración contratante, y no desapodera a esta de las potestades que le corresponden para el mejor servicio de los intereses generales (art. 103 CE).
- c) El establecimiento, por parte de una Administración pública, de las cláusulas o condiciones que deberán ser incluidos en los contratos administrativos que celebre, merece ser considerado, en principio, como algo connatural a la potestad organizativa que le corresponde en su esfera de gestión de los intereses generales.
Y, además, tiene encaje en la libertad de contratación y la autonomía de la voluntad que resulta de los arts. 3, 14 y 15 de la LCE, y 35 y 82 del RGCE.
- d) Las cláusulas que aquí resultan polémicas no afectan a la libertad de empresa, sino a la específica conducta de colaboración de un particular en tareas propias de un Ente público a través de la contratación administrativa.
Y tienen por ello la justificación y cobertura normativa a la que acaba de hacerse referencia.- e) El ámbito propio de aplicación de esos límites que para la contratación laboral establecían los preceptos del ET y de la LBE, que menciona la sentencia recurrida, era la que se llevaba a cabo durante el ejercicio de actividades empresariales que no rebasaban el marco del sector privado. Y es en este último marco donde no parece que fuesen lícitas otras limitaciones adicionales por el cauce del mero intervencionismo administrativo.
- f) Las cláusulas cuya validez aquí se cuestiona no son expresión de un intervencionismo administrativo que limite la contratación laboral realizada como consecuencia de una actividad empresarial que haya sido desarrollada en el marco de la iniciativa privada garantizada por el art. 38 CE.
Más bien son, como ya se ha dicho, expresión de la potestad de autoorganización que para la gestión de sus intereses tienen reconocida las Administraciones públicas; y tienen cobertura en la autonomía de la voluntad que permite la normativa reguladora de los contratos administrativos.
Lo antes razonado conduce, pues, a declarar haber lugar en parte el recurso de casación, y a desestimar el recurso contencioso-administrativo deducido en el proceso de instancia.
Y en cuanto a las costas procesales ha de darse aplicación a lo establecido en el art. 102.2 de la Ley jurisdiccional.
-
- Haber lugar en parte el recurso de casación interpuesto por el GOBIERNO VASCO contra la sentencia de 29 de diciembre de 1.993, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, y anular dicha sentencia a los efectos de lo que se decide a continuación.
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- Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la CONFEDERACIÓN NACIONAL DE LA CONSTRUCCIÓN contra los Acuerdos de 18 de julio y 27 de julio de 1989 del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco (que respectivamente aprobaron el "INFORME RELATIVO A LA COMISIÓN INTERDEPARTAMENTAL-CONSTITUCIÓN DE LA COMISIÓN DE SEGUIMIENTO DE LA OBRA PÚBLICA", y el Acuerdo de la Comisión de Seguimiento de la Obra Pública de Euskadi sobre "CLÁUSULAS A INCLUIR EN EL PLIEGO DE CONDICIONES ADMINISTRATIVAS DE CONTRATACIÓN PUBLICA"); al ser tales Acuerdos conformes a Derecho en lo aquí se ha discutido.
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- No hacer pronunciamiento especial sobre las costas procesales del proceso de instancia; y declarar que cada parte satisfaga las suyas en las causadas en el presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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STSJ Navarra , 15 de Febrero de 2004
...explícitamente el carácter normativo de los pliegos" que los contienen pues no es lo que se desprende de la sentencia que se reproduce (STS 25-9-00) que se limita a afirmara sus efectos "ad extra", más allá del ámbito interno de la Administración. Y, en todo caso, éste tampoco sería argumen......
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STSJ Navarra , 15 de Febrero de 2004
...explícitamente el carácter normativo de los pliegos" que los contienen pues no es lo que se desprende de la sentencia que se reproduce (STS 25-9-00) que se limita a afirmara sus efectos "ad extra", más allá del ámbito interno de la Administración. Y, en todo caso, éste tampoco sería argumen......
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STSJ Navarra , 16 de Marzo de 2004
...explícitamente el carácter normativo de los pliegos" que los contienen pues no es lo que se desprende de la sentencia que se reproduce (STS 25-9-00) que se limita a afirmara sus efectos "ad extra", más allá del ámbito interno de la Administración. Y, en todo caso, éste tampoco sería argumen......
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STSJ Navarra , 22 de Septiembre de 2003
...explícitamente el carácter normativo de los pliegos" que los contienen pues no es lo que se desprende de la sentencia que se reproduce (STS 25-9-00) que se limita a afirmara sus efectos "ad extra", más allá del ámbito interno de la Administración. Y, en todo caso, éste tampoco sería argumen......