STS, 31 de Octubre de 2000

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLO; "1.- Estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Letrada Dª Cristobalina Caballero Molina en nombre de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Loja y de D. Jose Augusto , D. Victor Manuel , D. Evaristo , D. Millán y D. Carlos Antonio contra la resolución del Ayuntamiento de Loja, que, por silencio administrativo, desestimnó el recurso de reposición interpuesto por los recurrentes contra el acuerdo del Pleno de dicho órgano, de fecha 27 de julio de 1993, desestimatorio de las reclamaciones formuladas contra la Plantilla de Personal y la Relación de Puestos de Trabajo de la Corporación Municipal, aprobadas con el Presupuesto General de la misma para el ejercicio de 1993; y en consecuencia, se anulan los actos impugnados en los extremos relativos a la reserva para personal laboral del puesto de trabajo denominado Técnico Superior Licenciado en Derecho (Jefatura de Sección) del área de Economía y Hacienda-Intervención en la plantilla de 1993; y a los nombramientos de Dª Raquel y D. Federico , como personal laboral de plantilla y de carácter permanente para el desempeño, respectivamente, del puesto de trabajo antes mencionado y el de Auxiliar-lector de aguas, los cuales tendrán la consideración de vacantes a los efectos legales oportunos desde la fecha de tales nombramientos.

2. - No hace especial pronunciamiento sobre las costas causadas".

Notificada la anterior sentencia, por las representaciones del Ayuntamiento de Loja y de

D. Federico se preparó recurso de casación, y por Providencia de 25 de abril de 1.996 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal, con emplazamiento delas partes.

Recibidas las actuaciones, las representaciones procesales de los recurrentes presentaron escritos de interposición del recurso de casación, en los que, tras formular las correspondientes consideraciones fácticas y jurídicas, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dictándose en su día Sentencia en que, con anulación de la misma, se contengan los siguientes pronunciamientos:

1. - De lugar al primer Motivo de casación, por entenderse que el asunto es propio del conocimiento de la Jurisdicción Laboral, anulándose la sentencia recurrida por no haber tenido en cuenta lo anterior, y disponiéndose que se devuelvan las actuaciones al Organo jurisdiccional laboral competente, para que se él el (sic) que juzgue el caso del Sr. Federico .

2. - Subsidiariamente, por si no se admite lo anterior, y se estima que la Jurisdicción contencioso-administrativa debe conocer del fondo del asunto, debe darse lugar a los Motivos de casación segundo y tercero, o a alguno de ellos, confirmándose los acuerdos municipales que entendieron que el trabajador Don Federico debe ser considerado como de carácter fijo, o por tiempo indefinido ".

La representación procesal de la JUNTA DE PERSONAL DEL AYUNTAMIENTO DE LOJA, y de D. Jose Augusto , D. Victor Manuel , D. Evaristo , D. Millán y D. Carlos Antonio , se opuso al recurso mediante escrito en el que, después de alegar lo que convino a su derecho, suplicó a la Sala:

"(...) dictar sentencia por la que:

1. Se declare inadmisible el recurso por los motivos de inadmisibilidad alegados con carácter previo.

2. Subsidiariamente, declare no haber lugar al recurso.

3. Y, en todo caso, imponga las costas al recurrente".

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 24 de octubre de 2.000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

El proceso de instancia en que se dictó la sentencia combatida en los presentes recursos de casación se inició en virtud de un recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Junta de Personal del Ayuntamiento de Loja y cinco personas más, todas ellas componentes de esa Junta (según aparece en las actuaciones), que actuaron a título individual.

Los actos administrativos impugnados en dicho proceso de instancia fueron éstos:

- 1) la Plantilla de Personal y la Relación de Puestos de Trabajo de la mencionada Corporación Municipal que habían sido aprobados con el Presupuesto General para 1983;

- 2) el Acuerdo del Pleno Municipal de 27 de julio de 1993 que desestimó las reclamaciones formuladas contra la Plantilla y la Relación de Puestos de Trabajo; y

- 3) la desestimación presunta del recurso de reposición planteado contra el Acuerdo Plenario que acaba de mencionarse.

La sentencia recurrida en esta fase de casación, tras estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto, anuló los actos impugnados en cuanto a estos dos extremos:

- la reserva para personal laboral del puesto de trabajo denominado Técnico-Superior Licenciado en Derecho (Jefatura de Sección) del Area de Economía y Hacienda, en la plantilla de 1993; y

- los nombramientos de Dª Raquel y D. Federico , como personal laboral de plantilla y de carácter permanente para el desempeño, respectivamente, del puesto de trabajo antes mencionado, y el de Auxiliar-Lector de Aguas.Y completó su pronunciamiento con la declaración de que esos dos puestos de trabajo tendrán la consideración de vacantes, a los efectos legales oportunos, desde la fecha del nombramiento.

Los recursos de casación que aquí han de examinarse son dos, y han sido interpuestos por el Ayuntamiento de Loja y por Don Federico .

Ambos recursos, que presentan una sustancial coincidencia, pretenden apoyarse en tres motivos. El primero se esgrime por el cauce del ordinal 1º del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional, y los otros dos son invocados al amparo del ordinal 4º del citado precepto procesal.

Las infracciones que en cada uno de ellos se denuncian son las que se expondrán con ocasión del análisis que de esos motivos más adelante se hará.

Y lo que se postula en uno y otro recurso son dos declaraciones, deducidas con carácter alternativo.

En primer lugar, y con carácter principal, que se declare que el asunto litigioso es materia propia del conocimiento de la jurisdicción del orden social, se anule la sentencia recurrida por no haber tenido en cuenta lo anterior, y se devuelvan las actuaciones a dicho orden jurisdiccional social.

En segundo lugar, y subsidiariamente, que si se estima que el conocimiento del fondo del asunto corresponde al orden contencioso-administrativo, se dé lugar a los motivos de casación segundo y tercero, o a alguno de ellos, y se confirmen los acuerdos municipales que entendieron que Don Federico debe ser considerado como trabajador de carácter fijo, o por tiempo indefinido.

Para entender debidamente la controversia que suscitan los motivos de casación que aquí han de analizarse, resulta conveniente hacer una previa referencia a los puntos litigiosos que fueron enjuiciados en la sentencia de instancia, y a los razonamientos en ella utilizados para llegar a los pronunciamientos realizados en su fallo.

Y lo que así merece destacarse es esto:

1. - La sentencia de instancia concretó el litigio en dos motivos de impugnación.

   El primero se refería a la validez o no de la decisión, por parte de los actos administrativos impugnados, de reservar a personal laboral estas tres plazas del Area de Economía y Hacienda-Intervención: una de Técnico Superior Licenciado en Derecho; y dos de Auxiliar Lector de Aguas.

   El segundo se refería a la validez o no del nombramiento, como personal laboral de plantilla y con carácter permanente indefinido, de una persona para la plaza de Técnico, y de otra para la de Auxiliar Lector de Aguas.

2. Respecto de ese primer motivo, la sentencia recurrida consideró nula la decisión de reservar a personal laboral la plaza de Técnico Superior; y estimó correcta esa clase de reserva en cuanto a las plazas de Auxiliar Lector de Aguas.

   Y para llegar a esta decisión razonó que así procedía por aplicación de lo establecido en el artículo

   92.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL-, y en el artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP-.

3. En cuanto al segundo motivo de impugnación, anuló los nombramientos litigiosos, por considerarlos incursos en el supuesto de nulidad de pleno derecho del artículo 62 (apartados a y e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJAP/PAC-.

   Argumentó para ello que la selección de todo personal, sea funcionario o laboral, debe realizarse mediante convocatoria pública, y a través de los sistemas de concurso, oposición o concurso-oposición, en aplicación de lo establecido en el artículo 91 de la LRBRL; y en consonancia con lo establecido en el art. 19 de la LMRFP.

   Y, tras lo anterior, afirmó que esos nombramientos litigiosos no podían tener validez en cuanto que se produjeron sin respetar el procedimiento legalmente establecido, y con clara vulneración de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

La inadmisibilidad del recurso de casación opuesta por la parte recurrida no puede ser compartida.

Como resulta de lo que ya ha quedado expresado, y de lo que más adelante también se consignará, la controversia afecta a la corrección o no de la anulación decidida sobre un nombramiento de empleado público, pero que había sido acordado como consecuencia de la relación preexistente, durante un prolongado periodo de servicios, entre dicho empleado y el Ayuntamiento que realizó ese nombramiento; y esto hace que resulte aquí procedente aplicar la salvedad prevista en el artículo 93.2.a) de la Ley Jurisdiccional de 1956.

El primer motivo de ambos recursos de casación, formalizado por el cauce del ordinal 1º del art. 95.1 de la Ley jurisdiccional, reprocha a la sentencia recurrida haber incurrido en exceso o abuso de jurisdicción, y esto, a juicio de los recurrentes, por haberse inmiscuido indebidamente en una cuestión de Derecho laboral y no propiamente administrativa.

Y la concretas infracciones que en este motivo se denuncian están referidas a los artículos 117 (3 y 4) de la Constitución; 9 (1, 4 y 5), 24 y 25 de Ley Orgánica del Poder Judicial -LOPJ-; 1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción de 1956; y 1 y 2 del Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral (Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril) -TR/LPL-.

Este primer motivo carece de fundamento y no puede ser acogido, siendo las razones que así lo determinan las que siguen:

- 1) Las Administraciones públicas, en su esfera de actuación externa, se rigen por lo general por el Derecho administrativo, pero tienen también reconocida la posibilidad de ajustar una parte de dicha actuación a las normas del Derecho privado, bien sea este el civil o el laboral.

Y cuando esto último sucede son de diferenciar: de una parte, el acto jurídico perfeccionado o formalizado según las reglas del Derecho privado; y, de otra, la decisión administrativa por la que el ente público exterioriza su voluntad concurrente para perfeccionar dicho acto de Derecho privado.

- 2) Tratándose del contrato de trabajo pactado por un Ayuntamiento, como en el presente caso acontece, son de diferenciar también esas dos facetas que antes se han apuntado: la decisión administrativa por la que el Ente local selecciona a la persona con la que va convenir ese contrato de trabajo, y por la que manifiesta su voluntad de perfeccionarlo; y el vinculo contractual laboral posteriormente resultante, distinto y diferenciado de aquella previa decisión administrativa.

- 3) La dualidad anterior es resultado de aplicar a esta materia la doctrina de los actos separables, y trae consigo que en el ámbito procesal sean también de diferenciar dos distintos ordenes jurisdiccionales en cuanto a la competencia para conocer las cuestiones que puedan plantearse.

Al contencioso administrativo corresponderá conocer las impugnaciones dirigidas contra el proceso administrativo de selección del trabajador y contra el acto de su designación; y a la jurisdicción social los litigios que surjan en la dinámica del contrato de trabajo que nació a consecuencia de esa selección y designación.

Esa doctrina de los actos separables está presente en varios pronunciamientos de la Sala de Conflictos de Competencia de este Tribunal Supremo, como son los recientes Autos de 26.6.98 y

23.12.99.

En ambos Autos, en cuanto a la adjudicación por concurso de plazas laborales en las Administraciones públicas, se vienen a diferenciar estas dos clases de concursos que siguen.

Los convocados con el carácter de libre, y al que puede concurrir cualquier persona, aunque no esté ligada por una relación laboral previa, en los cuales el conocimiento de las impugnaciones contra las resoluciones de adjudicación corresponde a los tribunales de lo contencioso-administrativo.

Y los convocados ya dentro del ámbito de la relación laboral constituida, esto es, aquellos a los que solo pueden concurrir quienes ya sean trabajadores; supuesto este en que el conocimiento del posible litigio sobre la adjudicación incumbe al orden jurisdiccional social.

Además, en el Auto de 23.12.99 se recuerda que es reiterada doctrina de la Sala de lo Social delTribunal Supremo la de que el orden contencioso-administrativo es el competente para el conocimiento de las incidencias que surjan en la convocatoria para el acceso desde el exterior a plazas laborales de un órgano de la Administración pública.

La doctrina de los actos separables de que se viene hablando también parece estar presente en el criterio seguido por la Sala Cuarta de este Tribunal Supremo en su Sentencia de 10 de marzo de 1999, que se pronuncia asÍ:

"(..) Para llevar a efecto la extinción de la relación laboral derivada de la anulación del concurso convocado para su provisión no es preciso ejercitar la acción de nulidad del contrato de trabajo, vía jurídica de escasa utilidad en el tráfico jurídico-laboral, sino que el empresario puede acudir a alguno de los procedimientos y actos extintivos previstos en el art. 49 del ET. A falta de cláusula o pacto resolutorio en tal sentido en el contrato de trabajo, y a falta de mutuo acuerdo de las partes, los actos extintivos en los que ha de encajarse el acuerdo unilateral de extinción del contrato afectado por parte de la Administración Pública convocante del concurso anulado son la extinción por fuerza mayor que imposibilite definitivamente la prestación de trabajo (art. 49.1.h. del ET) y las causas objetivas legalmente procedentes (art. 49.1.l. del ET). Doctrina científica y jurisprudencia coinciden en que el impedimento de la prestación de trabajo por acto de autoridad o factum principis (definido habitualmente como orden de la autoridad gubernativa, pero que cabe ampliar por analogía a la resolución de la autoridad judicial) constituye una causa de extinción (o en su caso de suspensión) del contrato de trabajo equiparable a la fuerza mayor. Esta equiparación supone que el empresario laboral que debe cumplir la orden o resolución correspondiente - en el supuesto enjuiciado, la Administración Pública convocante del concurso anulado - debe utilizar para el cumplimiento de la misma o bien la vía del art. 51 del ET, cuando se superan los umbrales numéricos previstos en el párrafo 1 de dicho precepto legal, o bien más habitualmente la vía del art. 52.c. del ET, cuando se trata de extinciones contractuales por debajo de dichos límites.

(...) La proyección de la doctrina anterior sobre el asunto que debemos resolver ahora conduce a las siguientes conclusiones. Una vez constatada la nulidad del concurso por la sentencia firme de la Sala de lo contencioso-administrativo de este Tribunal Supremo, la conducta que debió observar la entidad empleadora es la de comunicar el acuerdo de ejecución de la sentencia anulatoria y la consiguiente extinción del contrato de trabajo por acto de la autoridad judicial, con base en el art. 52.c. del ET que es el aplicable en este caso, cumpliendo los requisitos de forma y procedimiento del art. 53 del ET(...)".

Todo lo anterior obliga a distinguir, pues, entre estas dos clases de cuestiones que a continuación se indican.

De una parte, las relativas a la validez de los actos administrativos por los que se nombra a una determinada persona como trabajador o personal laboral de una Administración pública, cuyo conocimiento corresponde al orden contencioso administrativo.

Y de otra, las que conciernen a las consecuencias jurídicas que han de atribuirse a un vinculo laboral que se mantuvo durante un determinado periodo de tiempo, pero que quedó anulado como consecuencia de haberlo sido el procedimiento administrativo por el fue seleccionado el trabajador con el que se convino dicho contrato de trabajo; y esta segunda clase de cuestiones, como refleja esa sentencia de 10 de marzo de 1999 de la Sala Cuarta, tienen encaje dentro del ámbito de conocimiento de la jurisdicción social.

Los otros dos motivos de casación han sido esgrimidos a través del ordinal 4º del art. 95.1 de la Ley jurisdiccional.

Las infracciones que en ellos se denuncian están referidas, respectivamente, a la doctrina de los actos propios y la jurisprudencia que la aplica; y a los artículos 15.1.c) del Estatuto de los Trabajadores, y

4.2.d) del Real Decreto 2104/1984, de 21 de noviembre.

Lo que básicamente se aduce para intentar dar sustento a tales denuncias es que Don Federico fue contratado laboralmente con el carácter de interino para sustituir a otro trabajador. Que una vez cesó el trabajador sustituido continuó el vinculo laboral del Sr. Federico , sin que el Ayuntamiento de Loja convocara, pese a ello, pruebas selectivas para cubrir esa vacante. Que esta última circunstancia determinó que el Sr. Federico adquiriera la condición de trabajador indefinido según la legislación laboral. Que el nombramiento aquí litigioso del Sr. Federico -su inclusión como personal de carácter permanente en la plantilla laboral municipal- se realizó para subsanar la situación irregular en que se encontraba tras el cese del otro trabajador a quien como interino inicialmente sustituía. Y que esta solución fue consentida por la Junta de Personal que actuó como demandante en el proceso de instancia.

Tampoco esos motivos de casación segundo y tercero pueden ser acogidos, ya que:

- a) La teoría de los actos propios resulta aquí inaplicable, ya que las normas que rigen la selección de personal para empleos públicos, cualquiera que sea el régimen posterior a que estos vayan a ser sometidos (funcionarial o laboral), son de obligada observancia. Y no pueden ser derogadas o modificadas por la mera voluntad de quienes ostentan la titularidad de los órganos administrativos, o por acuerdos que pudieran haber sido perfeccionados entre dichos órganos y cualquier otra persona.

- b) Las consecuencias jurídicas que hayan de derivarse del posible cese de un trabajador de una Administración pública, cuyo acto administrativo de nombramiento haya sido anulado, según resulta de esa repetida sentencia de 10 de marzo de 1999 de la Sala Cuarta, es algo cuya regulación no ha de buscarse en el Derecho administrativo sino en el laboral.

Por tanto, habrá de decidirlas la Administración que realizó ese contrato de trabajo, pero actuando a estos efectos no como Poder público sino con el carácter de empleador privado, y mediante la aplicación de la normativa laboral.

Esto último lleva también consigo que, de existir controversia sobre cuales han de ser esas consecuencias entre quienes fueron parte en el vinculo contractual anulado, la decisión de tal controversia incumbirá al orden jurisdiccional social.

Y de ello finalmente se deriva que deba considerarse correcto que la Sala de instancia, en cuanto órgano jurisdiccional contencioso-administrativo, se haya limitado a enjuiciar el acto administrativo de nombramiento del Sr. Federico , y se haya abstenido de establecer las consecuencias jurídicas que puedan derivarse de ese periodo de servicios laborales que efectivamente se dio hasta que tuvo lugar la nulidad del repetido nombramiento.

- c) El carácter extraordinario del recurso de casación obliga a esta Sala a limitar su enjuiciamiento a las concretas infracciones denunciadas a través de los motivos invocados para darle apoyo.

Esto impide que pueda ahora analizarse si fue acertada o no la aplicación que, para decidir la nulidad del nombramiento de Don Federico , hizo la Sala de instancia de los artículos 91 de la LRBRL y 19 de la LMRFP.

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación y, por imperativo legal, imponer las costas a la parte recurrente.