STS, 24 de Octubre de 2007
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2007:7918 |
| Número de Recurso | 8457/2002 |
| Fecha de Resolución | 24 de Octubre de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Octubre de dos mil siete.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 8457/2002 ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Esteban, representado por el Procurador don Isacio Calleja García, contra la sentencia de 21 de octubre de 2002 de la Sección Tecera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 1307/98-B).
Siendo parte recurrida COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLO:
Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo nº 1307/98-B, interpuesto por el Procurador D. Isaac Giménez Navarro, en nombre y representación de D. Esteban, contra la Orden referida en el encabezamiento de la presente sentencia, al amparo del art. 69.c) de la vigente Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, sin entrar, por tanto, a conocer del fondo del asunto; no se hace especial pronunciamiento respecto de las costas".
Notificada la anterior sentencia, por la representación de don Esteban se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) acuerde tener por INTERPUESTO RECURSO DE CASACIÓN contra la Sentencia referenciada, y en su virtud, la case y anule, ordenando, o bien que se admita el recurso contencioso-administrativo por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón y se resuelva sobre el fondo, o bien la ilegalidad de la Orden autonómica de 22 de julio de 1998 por su disconformidad a Derecho".
La COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN, en el trámite de oposición que le fue conferido, pidió:
"dicte Sentencia por la que desestime el recurso de casación en su totalidad por ajustarse a Derecho la Sentencia recurrida".
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 10 de octubre de 2007 .
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de la Sala
El proceso de instancia fue iniciado por don Esteban, mediante recurso contenciosoadministrativo dirigido contra la Orden de 22 de julio de 1998, de los Departamentos de Presidencia y Relaciones Institucionales y de Economía, Hacienda y Fomento de la Comunidad Autónoma de Aragón, por la que se publicó la relación de puestos de trabajo del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales.
Lo directamente impugnado en esa Orden era la exclusión dispuesta en determinados puestos de trabajo, a través del Código "Ex 11 ", del personal perteneciente a determinados sectores, entre ellos los de Docencia, Investigación y Sanidad.
La sentencia dictada en ese proceso, ahora recurrida, declaró la inadmisibilidad del recurso contenciosoadministrativo por aplicación de lo establecido en el artículo 69.c) de la Ley jurisdiccional de 1998 .
Argumentó para ello que la Orden recurrida, en cuanto a la exclusión contra la que se dirigía la impugnación del recurrente, era reproducción de otras relaciones de trabajo anteriores que no habían sido recurridas oportunamente.
Añadía que lo anterior era sin perjuicio de la posibilidad de impugnar los actos de aplicación de la controvertida Orden.
Y señalaba que el tema estaba en vía de resolución definitiva porque había sido planteada una cuestión de ilegalidad en relación al Anexo I del Decreto 34/1990, de 3 de abril, y las Relaciones de Puestos de Trabajo aprobadas por los acuerdos de 1 de agosto de 1991, 24 de junio y 26 de julio de 1996, en cuanto introducen los Códigos Ex. 11, Ex 12, Ex 15, Ex 16 y Ex 17.
El actual recurso de casación lo ha interpuesto también don Esteban .
El debido estudio del recurso de casación aconseja comenzar con una referencia a los términos del litigio que fue promovido en proceso de instancia.
La pretensión deducida en el suplico de la demanda del Sr. Esteban fue que se declarara la nulidad no sólo de la recurrida Orden de 22 de julio de 1998, sino también de las disposiciones de carácter general de las que traía causa, que según el demandante eran en concreto el Decreto 34/1990, de 3 de abril y las Relaciones de Puestos de Trabajo aprobadas por Acuerdos de 1 de agosto de 1991 y 24 de junio y 26 de julio de 1996.
Reclamaba asimismo el reconocimiento con carácter general del derecho a participar en los concursos para la provisión de puestos de trabajos reservados al Grupo A.
Los argumentos de dicha demanda para apoyar sus pretensiones, expuestos aquí en lo esencial, consistieron en lo que sigue.
La controvertida exclusión se consideraba contraria al derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, garantizado en los artículos 23 y 14 de la Constitución (CE ), y se decía también que no estaba prevista en el Texto Refundido de la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Comunidad de Aragón (aprobado por Decreto Legislativo 1/1991, de 19 de febrero ).
Se aducía igualmente que contravenía los artículos 17 y 19 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto de medidas de reforma para la función pública, en lo que disponen sobre la movilidad de funcionarios de las distintas Administraciones Públicas y sobre la selección del personal garantizando los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad; y se añadía que esos preceptos, como también el artículo 15 de la misma ley, no justificaban una "exclusión tan genérica e irrazonable de determinados tipos o clases de funcionarios".
Se afirmaba también que la disposición reguladora de las relaciones de puestos de trabajo en la Comunidad Autónoma de Aragón no daba ninguna clase de explicación para la exclusión que aquí era objeto de controversia.
Se sostenía igualmente la vulneración de los artículos 25 y 26 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico .
Y se invocaba la doctrina contenida en la sentencia 48/1998, de 2 de marzo .
La oposición desarrollada por la Comunidad Autónoma de Aragón en su escrito de contestación, expuesta también aquí en lo fundamental, se puede sintetizar en lo que se expresa a continuación.
Recordó inicialmente cual es el papel que según su normativa reguladora corresponden a las relaciones de puestos de trabajo, resaltando sobre todo su significación de instrumento técnico de ordenación del personal de acuerdo con las necesidades de los servicios y en el que se precisan los requisitos de desempeño de cada puesto.
Invocó la posibilidad de configurar su función pública propia que a la Comunidad Autónoma de Aragón le otorga su Estatuto de Autonomía y su Ley de Ordenación de la Función Pública, como también la doctrina del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo sobre la potestad organizatoria que corresponde a las Comunidades Autónomas.
Invocó también la doctrina del Tribunal Constitucional sobre que la remisión a "los requisitos que señalen las leyes", dispuesta en el artículo 23.2 CE para el acceso a las funciones públicas, comporta la concesión al legislador de un amplio margen en la regulación de las pruebas de selección de funcionarios y en la determinación de los méritos y capacidades que se tomarán en consideración; y sobre que el control jurisdiccional no debe interferirse en ese margen de apreciación sino tan sólo comprobar si fue sobrepasado con diferencias de trato irracionales o arbitrarias. Y con el presupuesto de esto último, se alegó que en el caso litigioso en ningún momento se había producido un atentado del principio de igualdad, por las diferencias existentes entre funcionarios docentes y no docentes, pertenecientes a Cuerpos y Escalas diferentes, al ser diferentes sus pruebas de acceso y sus funciones.
Lo anterior iba seguido de citas de sentencias de la Sala de Aragón relativas al criterio restrictivo que debe prevalecer en las pretensiones funcionariales frente a actuaciones de la Administración pública en el ejercicio de sus potestades y a la desestimación de impugnaciones similares.
Más adelante, se invocaba la naturaleza técnica de la discrecionalidad que corresponde a la Administración cuando se trata de determinar qué funcionarios son los que pueden desempeñar determinados puestos, para subrayar con ello que no era una discrecionalidad absoluta sino que había de fundarse en los correspondientes estudios e informes; y se continuaba recordando cuales son las técnicas de control de la discrecionalidad que la jurisprudencia ha aplicado con apoyo en las creaciones doctrinales sobre esta materia.
Se terminaba diciendo que la actuación administrativa había ajustado su tramitación al Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón y que en dicha actuación no había el más mínimo asomo de arbitrariedad.
El recurso de casación de don Esteban, después de lo que en él se llama "motivo primero", destinado a justificar su admisibilidad, invoca en su apoyo dos motivos de casación, denominados segundo y tercero, amparados uno y otro en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional.
En el llamado motivo segundo censura el pronunciamiento de inadmisibilidad de la sentencia de instancia y denuncia respecto de él la infracción del artículo 24 de la Constitución, en relación con los artículos
69.c), 25 y 28 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA ).
Se argumenta para ello, en primer lugar, que la doctrina de los actos consentidos y firmes de ese artículo 28 de la LJCA ha sido aquí indebidamente extendida a una disposición general, pues esta es la naturaleza que corresponde (según el recurrente) a las relaciones de puestos de trabajo; y, en segundo lugar, que la Orden de 22 de julio de 1998 que era objeto de impugnación no era una simple confirmación de las relaciones de puestos de trabajo anteriores porque contenía modificaciones sobre ellas. Añadiéndose que esas anteriores relaciones de puestos de trabajo de 1 de agosto de 1991 y 24 de junio y 26 de julio de 1996, como también el Decreto 347/1990, en cuanto introducían el Código "Ex 11 ", fueron anuladas por la Sala de Aragón en una cuestión de ilegalidad que fue planteada.
En el llamado motivo tercero señala como infringidas "LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE 2 DE MARZO DE 1998 Y LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO, ENTRE OTRAS, DE 21 DE DICIEMBRE DE 2000 ".
Lo aquí aducido es que la Orden de 22 de julio de 1998, impugnada en el proceso de instancia, ha dispuesto de nuevo esa exclusión del Código "Ex 11 " sin establecer la justificación objetiva exigida por esas sentencias cuya doctrina se dice ha sido infringida.
El primer motivo de casación debe ser acogido. La polémica exclusión del Código "Ex 11" figura en el Anexo de la Orden de 22 de julio de 1998, y este lo que contiene es una relación de puestos de trabajo (RPT) sobre la que el punto primero de la parte dispositiva de dicha orden dice expresamente que constituye el objeto de la aprobación que es acordada. Por lo cual, con independencia de que su contenido pueda coincidir en parte con el de alguna otra anterior, lo cierto es que esa RPT aparece en su totalidad asumida por la Orden de 1998 como el objeto directo de su aprobación, por lo que debe ser considerada como una actividad administrativa distinta e independiente de la que representaron las anteriores relaciones de puestos de trabajo.
Esto, sin necesidad de entrar en la cuestión sobre si tiene o no naturaleza normativa dicha RPT, hace que no pueda compartirse el razonamiento de estarse ante una actividad administrativa confirmatoria de otra anterior ya firme, utilizado por la Sala de instancia para justificar su pronunciamiento de inadmisibilidad; y, consiguientemente, impone también que deban considerarse justificadas las infracciones que son denunciadas en este primer motivo.
La acogida que acaba de declararse conduce al examen del litigio que fue suscitado en la instancia y a la estimación en parte, por lo que se explica seguidamente, del recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto por don Esteban .
La lectura del preámbulo de la Orden de 22 de julio de 1998 efectivamente hace referencia a que uno de los motivos de su aprobación la ha representado lo siguiente: "ha sido necesario modificar, siempre que no existiera una justificación adecuada y razonable, aquellos puestos de trabajo afectados por alguna exclusión para atemperar los requisitos de adscripción del puesto a Clase de Especialidad a los razonamientos recogidos en la sentencia de 2 de marzo de 1998 de la Sala Segunda del Tribunal Constitucional (...)".
Pero, aparte del enunciado genérico de esa exigencia, no se advierte en ninguna otra parte del texto de la Orden ninguna explicación o aclaración sobre cuáles son las concretas las razones que le llevan a establecer en algunos puestos de trabajo esa exclusión del Código "Ex 11 " que aquí es objeto de impugnación.
Por tanto, ha de coincidirse también con el recurrente en que dicha exclusión no cumplió debidamente con la exigencia de ir acompañada de una justificación objetiva y racional suficiente para superar el juicio que el artículo 23.2 CE impone, tal y como declaró esa sentencia 48/1998, del Tribunal Constitucional de que se viene hablando.
Y se aclara que la estimación debe ser parcial, en el sentido de quedar solamente limitada a la Orden de 22 de julio de 1998, por lo siguiente.
Porque es ya innecesaria la anulación también pedida del Decreto 34/1990, de 3 de abril y las Relaciones de Puestos de Trabajo aprobadas por Acuerdos de 1 de agosto de 1991 y 24 de junio y 26 de julio de 1996, al haber sido ya declarada por la Sala de Aragón en sentencia que fue confirmada por la de 19 de febrero de 2007 de esta Sala y Sección (Casación número 371/2002 ). Y porque el reconocimiento del derecho reclamado deberá plantearse frente al concreto acto administrativo que lo haya denegado en relación a su reclamación sobre un determinado puesto de trabajo, pero no cabe plantearlo genéricamente, ni tampoco frente a una actividad administrativa que no contiene ninguna decisión individualizada para el recurrente.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar haber lugar al recurso de casación, anular la sentencia recurrida y estimar en parte el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia con el alcance que se indicará en el fallo.
Y en cuanto a las costas, no son de apreciar circunstancias para hacer una especial imposición de las causadas en la instancia y cada parte litigante soportará las suyas en las que corresponden a esta casación (artículo 139, 1 y 2, de la LJCA ).
1.- Haber lugar al recurso de casación interpuesto por don Esteban contra la sentencia de 21 de octubre de 2002 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (dictada en el recurso contencioso- administrativo núm. 1307/98-B) y anular dicha sentencia a los efectos de lo que se declara a continuación.
2.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto en el proceso de instancia y anular, por no ser conforme a Derecho, la exclusión que a través del Código "Ex 11 " se establece para algunos puestos de trabajo en la relación incluida en el anexo de la Orden de 22 de julio de 1998 de los Departamentos de Presidencia y Relaciones Institucionales y de Economía, Hacienda y Fomento de la Comunidad Autónoma de Aragón.
3.- Desestimar las restantes pretensiones deducidas en ese mismo recurso contencioso- administrativo. 4.- No hacer especial imposición de las costas causadas en el proceso de instancia y declarar que cada parte abone las suyas en las correspondientes a este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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