STS, 7 de Julio de 1998

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "FALLAMOS. Que desestimando el presente recurso contencioso-administrativo especial de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , interpuesto por la Procuradora Sra. Cornejo Barranco, en nombre y representación de la Universidad Politécnica de Madrid contra los acuerdos del Consejo de Universidades de fecha 12-8-94, por los que se acuerda no homologar diversos Planes de Estudio aprobados por la recurrente, debemos declarar y declaramos que dichas resoluciones no infringen el artículo 27.10 CE , con expresa imposición de costas a la parte actora por imperativo legal."

Notificada la anterior sentencia, por la representación de la Universidad Politécnica de Madrid se presentó escrito preparatorio de recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado, ordenando elevar las actuaciones a este Tribunal, con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones en esta Sala, la Procuradora Dª Magdalena Cornejo Barranco presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que, después de formular su único motivo, terminó suplicando a la Sala estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida, y dictando otra en su lugar por la que declare que el recurso contencioso-administrativo debió ser estimado, en su caso inaplicando el Real Decreto 1267/94 , por cuanto los actos allí impugnados violan el derecho fundamental a la autonomía universitaria, y reconociendo el derecho de la Universidad a la homologación de los planes de estudio indicados, con lo demás que en Derecho proceda.

Admitido el recurso, por el Sr. Abogado del Estado se presentó escrito oponiéndose a su estimación. Por su parte, el Ministerio Fiscal emite informe sugiriendo la procedencia de postergar la decisión de este recurso hasta que se falle el interpuesto también por la Universidad Politécnica de Madrid contra el Real Decreto 1267/94 y que se tramita en esta Sección con el número 493/94.QUINTO.- Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del recurso el día 3 de junio de 1998, en cuya fecha tuvo lugar su celebración.

Mediante acuerdos de 12 de agosto de 1994 el Consejo de Universidades denegó la homologación de los planes de estudio, elaborados y aprobados por la Universidad Politécnica de Madrid, para la obtención de diversos títulos de Ingeniero e Ingeniero Técnico, por considerar que no se ajustaban "a las directrices generales comunes establecidas por el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, modificado por Real Decreto 1267/1994, de 10 de junio , al superar los límites establecidos para ampliar la carga lectiva total y de las materias troncales, tanto en lo que se refiere a ciclos, como a las materias, sin que se aduzcan razones de ordenación académica suficientes que justifiquen la excepcionalidad prevista en el citado Real Decreto."

Interpuesto recurso contencioso-administrativo por el cauce procesal de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre , ante la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, fue desestimado por sentencia de 18 de mayo de 1995 , aquí recurrida, por entender la Sala de instancia que los actos impugnados no lesionaban el principio de autonomía universitaria reconocido por el artículo 27.10 de la Constitución .

En un único motivo de casación, acogido al nº 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción , denuncia la Universidad recurrente violación del contenido esencial del derecho fundamental a la autonomía universitaria ( arts. 27.10 CE y 3.2. f) LRU ) y de la jurisprudencia constitucional recaída sobre dichas normas, diversificando el desarrollo del motivo en tres apartados: los dos primeros relativos a la que se califica como aplicación retroactiva del Real Decreto 1267/1994, de 10 de junio , que se estima lesiva del indicado derecho fundamental, y el tercero dedicado a trasladar a la sentencia recurrida la violación de la autonomía universitaria que en la instancia se atribuyó a los actos impugnados, en cuanto aplicativos de lo dispuesto en el citado Real Decreto, cuya inaplicación se postula al amparo de lo establecido en el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Así, en este tercer apartado, tras examinar el origen y la finalidad del Real Decreto 1267/1994 , se sostiene que "la idea que lo preside no es, claramente, establecer las directrices generales de los planes de estudio que deben formar las Universidades, sino perfilar o corregir -enmendar, en todo caso- los planes ya elaborados, imponiendo a la postre un modelo más rígido y estrecho al que deben supeditarse las decisiones que adopte cada universidad", añadiendo, en este sentido, a lo largo de sucesivos subapartados, en síntesis: que el establecimiento en los planes de estudio, no sólo de un contenido mínimo, sino también máximo, como hace el Real Decreto 1267/1994 , es contrario a la autonomía universitaria que, según la interpretación, del Tribunal Constitucional ( STC 187/91 ), sólo permite el establecimiento de mínimos; que la reforma introducida por dicho Real Decreto en el marco establecido por el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre , supone un sacrificio innecesario del derecho de autonomía universitaria, tendente a unificar los planes de estudio en cuanto a su estructura cíclica, a la duración de los estudios y a la carga lectiva, restringiendo el ámbito de decisión universitaria sin cobertura legal que lo permita; y, por último, que dicha reforma introduce en el nuevo artículo 7.2.d) una suerte de control o tutela por criterios de estricta oportunidad que resulta incompatible con la autonomía universitaria, desdibujándola y reduciéndola a una mera formulación teórica.

Antes de entrar en el examen del motivo de casación, debe hacerse referencia a la indicación que formula el Ministerio Fiscal en el sentido de considerar procedente la suspensión del presente recurso, o, más exactamente la postergación de su decisión hasta que se falle el recurso 493/94, del que conoce esta Sección, interpuesto al amparo de la Ley 62/1978 contra el Real Decreto 1267/1994, de 10 de junio , y ello por estimar que estando suscitadas en ese recurso las mismas objeciones que se formulan en la casación a la constitucionalidad de dicho Real Decreto, lo que se resuelva en la impugnación directa del mismo permitirá solucionar sin dificultad las tachas planteadas aquí con ocasión de su aplicación.

Pues bien, no obstante las atinadas razones expuestas por el Ministerio Público, no ha habido lugar a atender la sugerencia, toda vez que con fecha 12 de febrero de 1996 la Sala dictó sentencia declarando inadmisible el referido recurso 493/94.

La tesis del motivo de casación consiste, en definitiva, en mantener que las modificaciones que introduce el Real Decreto 1267/1994 en el Real Decreto 1497/1987 vulneran el derecho fundamental a la autonomía universitaria, reconocido en el artículo 27.10 de la Constitución , y que, al no haber inaplicado aquél Real Decreto, la sentencia recurrida consagra dicha vulneración constitucional.

Como ha dicho esta Sala en sentencias de 23 de abril y 28 de mayo de 1997 , recaídas en recursos interpuestos contra el Real Decreto 1267/1994 , hay que señalar, ante todo, que la autonomía universitaria,en la doble consideración de derecho fundamental y garantía institucional, tiene una configuración legal, ya que el artículo 27.10 de la Constitución , al reconocer dicha autonomía, añade que será "en los términos que la Ley establezca", aunque, como se ha cuidado de señalar el Tribunal Constitucional, sin que la disponibilidad al ámbito de actuación del legislador pueda suponer un vaciamiento o una reducción inadmisible de su contenido esencial que garantiza el artículo 53.1 de la Constitución . La autonomía es la dimensión institucional de la libertad académica que garantiza y completa su dimensión individual constituida por la "libertad de cátedra", sirviendo ambas para delimitar ese espacio de libertad individual sin el cual no es posible "la creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, la técnica y la cultura" ( art. 1.2 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria ), que constituye la última razón de ser de la Universidad. Esta conceptuación de la autonomía universitaria como derecho fundamental no excluye naturalmente, las limitaciones que al mismo imponen otros derechos fundamentales o la existencia de un sistema universitario nacional que exige instancias coordinadoras.

La configuración de la autonomía universitaria viene también determinada en el plano constitucional por las competencias exclusivas del Estado recogidas en el artículo 149 de la Constitución, como son las que señala el apartado 1.1º, que hace referencia "a la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales"; el 1.15º sobre "fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica"; el 1.18º, en particular en cuanto a las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos; y el 1.30º sobre "regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia", pudiendo también citarse el apartado 8º del artículo 27 en cuanto establece que "los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes".

Al amparo de los artículos 27.10 y 149.1.30º de la constitución se promulgó la Ley Orgánica de Reforma Universitaria , que ha sido sometida al control del Tribunal Constitucional en virtud de recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno Vasco contra determinados preceptos de aquella norma, impugnación estimada en parte en la sentencia 26/1987, de 27 de febrero , declarando inconstitucionales el artículo 39.3, con el alcance que se determina en el fundamento jurídico 12, apartado

5.c), y los artículos 39.1, 43.3 y la Disposición adicional octava en su parte final.

En consecuencia, para calibrar el ajuste al ordenamiento jurídico de las modificaciones introducidas por el Real Decreto 1267/1994 , debe tenerse en cuenta, como señalan las citadas sentencias de este Tribunal, no solo la proclamación de la autonomía universitaria que se hace en el artículo 27.10 de la Constitución, sino que este precepto deberá ponerse en relación con el artículo 149.1.30º del mismo Texto constitucional y su desarrollo normativo en la citada Ley Orgánica de Reforma Universitaria , con las correcciones acordadas por la STC 26/1987 .

La Ley Orgánica de Reforma Universitaria establece en su artículo 3.1 que "las Universidades están dotadas de personalidad jurídica y desarrollan sus funciones en régimen de autonomía y coordinación entre todas ellas", configurando dicha autonomía a través de la competencias que se le atribuyen en el apartado 2 del citado precepto, entre las que, por lo que aquí interesa, se señala en el apartado f) "la elaboración y aprobación de planes de estudio e investigación". Por otra parte el Título III de dicha Ley Orgánica regula el Consejo de Universidades con una composición plural de miembros del estamento universitario -los Rectores de las Universidades públicas-, responsables de las enseñanzas universitarias en las Comunidades Autónomas y quince especialistas en los diversos ámbitos de la enseñanza universitaria, designados a partes iguales por el Congreso, el Senado y el Gobierno. Entre las competencias que se atribuyen al Consejo de Universidades se encuentra la propuesta al Gobierno para establecer los títulos que tengan carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, así como las directrices generales de los planes de estudio que deban cursarse para su obtención y homologación (art.

28.1), siendo también competencia del Consejo la homologación de los planes de estudio una vez aprobados por las respectivas Universidades (art. 29.2).

Pues bien, en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 28 de la Ley de Reforma Universitaria se dictó el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, por el que se establecieron directrices generales comunes de los planes de estudio de los títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, cuya regulación ha venido a modificar el Real Decreto 1267/1994, de 10 de junio , a fin de aclarar y corregir, según se expresa en su preámbulo, algunos problemas interpretativos y desajustes de dicha normativa, entre los que se citan concretamente la distinta duración temporal de los segundos ciclos de estudios conducentes a una misma titulación, el incremento excesivo de la troncalidad, la tendencia a una especialización excesivamente temprana y la no inclusión en los planes de estudio de materias obligatorias y optativas de carácter complementario o instrumental no específicas de latitulación, pero coherentes con la formación básica y general que para el primer ciclo se exige.

Entrando ya en el examen del motivo de casación debe señalarse, en primer lugar, que la imputación de inconstitucionalidad generalizada del Real Decreto 1267/1994 en que se traduce, en su mayor parte, el razonamiento del motivo, sólo puede ser considerada por la Sala en cuanto se refiera a los preceptos concretos de dicho texto reglamentario sobre cuya constitucionalidad se ha pronunciado la sentencia recurrida, pues el objeto del recurso de casación no es otro que el enjuiciamiento del fallo impugnado, no del acto o disposición recurridos en la instancia. De ahí que el conocimiento de la Sala deba limitarse al análisis de lo dispuesto en los apartados a) del artículo 7.2 y 7º del artículo 9.2, introducidos en el Real Decreto 1497/1987 por el Real Decreto 1267/1994, además de lo establecido por éste en su disposición final , a fin de dilucidar si, como se pretende, el Tribunal de instancia debió inaplicar el Real Decreto 1267/1994 , en cuanto a las indicadas normas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , por ser aquellas lesivas de la autonomía universitaria.

El artículo 7.2.a) del Real Decreto 1497/1987, según la redacción dada por el Real Decreto 1267/1994 , establece: "2.- Asimismo, los planes de estudio se ajustarán además a las siguientes previsiones: a) La carga lectiva en créditos fijada por las directrices generales propias para el conjunto de las materias troncales será, como mínimo, del 30 por 100 de la carga lectiva total del plan de estudios, si se trata del primer ciclo y del 25 por 100 si se trata del segundo ciclo. Salvo casos excepcionales verificados por el Consejo de Universidades, los porcentajes a que se refiere el párrafo anterior no podrán ser incrementados por las Universidades, al elaborar los planes de estudio, por encima del 15 por 100 de la carga lectiva troncal por ciclo o del 25 por 100 de la carga lectiva de cada materia. En estos casos excepcionales y en función de los aumentos porcentuales, se podrán producir adiciones en los descriptores que integran el contenido de las citadas materias."

Por su parte, el apartado 7º que el Real Decreto 1267/1994 introduce en el artículo 9.2 del Real Decreto 1497/1987 , sobre los extremos que deben incluir los planes de estudio, dispone: "7º.-Determinación, en todo caso, de la carga lectiva total del plan de estudios. Esta carga lectiva global no deberá exceder de la cifra que resulte de incrementar en un 15 por 100 la carga lectiva mínima fijada en las directrices propias de la titulación de que se trate. Se exceptúan de este límite las titulaciones de enseñanzas técnicas y de las enseñanzas de sólo segundo ciclo, en relación con las cuales podrá alcanzar un máximo de setenta y cinco créditos por año académico. No obstante, el Consejo de Universidades, con carácter excepcional y a la vista de la justificación aportada, podrá homologar el plan de estudios con una carga lectiva superior a la establecida en este punto."

Por último, en la Disposición Final Única del Real Decreto 1267/1994 se establece: "El presente Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado y tendrá efectos en las homologaciones de planes de estudio desde el día 28 de junio de 1993".

Comenzando por el límite máximo impuesto a la carga lectiva, cierto es que, como ha señalado la jurisprudencia constitucional, "la existencia de un sistema universitario nacional, impuesto por el artículo 27.8 de la CE , permite, entre otras cosas, que el Estado pueda fijar en los planes de estudio un contenido que sea el común denominador mínimo exigible para obtener los títulos académicos y profesionales oficiales y con validez en todo el territorio nacional" ( STC 187/91 ), pero de tal declaración no cabe inferir, como viene a hacer la recurrente en su crítica de la sentencia, que sólo es dable al Estado fijar límites mínimos a la carga lectiva, por lo que lesiona la autonomía universitaria el apartado 7º del artículo 9.2 al señalar un límite máximo a la carga lectiva total, corolario que no puede aceptar la Sala, pues, aparte de que el Real Decreto 1479/1987, al que expresamente ha mostrado su conformidad la Universidad recurrente, ya establecía límites máximos a la carga lectiva (arts. 6º.1 y 2, y 8º. 1. 5º ), en el recurso de amparo resuelto por la citada sentencia del Tribunal Constitucional lo que se cuestionaba no era la carga lectiva de ningún plan de estudios, sino la inclusión de una determinada asignatura en los planes de una Escuela Universitaria de Profesores de EGB, inclusión que la sentencia no consideró contraria a la autonomía universitaria, por entender que el Estado tiene competencia para imponer en los planes de estudios las materias cuyo conocimiento considere necesario para la obtención de un título concreto, de modo que al referirse el Tribunal Constitucional en dicha sentencia al "contenido mínimo" exigible de los planes de estudio, está aludiendo al bagaje indispensable de conocimientos que deben alcanzarse para obtener cada uno de los títulos, esto es, al conjunto de materias cuya enseñanza debe comprender el plan, pero no a los límites de la carga lectiva, que no se discutieron en el oportuno proceso contencioso-administrativo ni en el recurso de amparo. Carece, pues, de fundamento la aplicación al precepto reglamentario de referencia de la indicada doctrina constitucional. No sería lógico que en un "sistema universitario nacional" la duración global de la carga lectiva dependiera exclusivamente de la libre decisión de cada Universidad, criterio que, como se ha dicho, tampoco seguía el Real Decreto 1497/1987 .Por lo demás, el límite que fija el citado precepto a la carga lectiva total guarda una razonable relación de proporcionalidad con la carga lectiva mínima señalada en las directrices propias de la titulación de que se trate, exceptuándose, sin embargo, de dicho límite, como ha quedado expuesto, las enseñanzas técnicas y las de segundo ciclo, así como los casos en que el Consejo de Universidades pueda, excepcionalmente, homologar un plan de estudios con una carga lectiva superior. Se trata, por tanto, de una regulación flexible que aleja toda posibilidad de afirmar, como se hace, que lo que se persigue es la "unificación" de los planes de estudios, estableciendo un modelo "más rígido y estrecho", cuando lo cierto es que las determinaciones cuestionadas responden a la necesidad de dar solución a los problemas surgidos en la aplicación del Real Decreto 1497/1987 , con la cobertura legal a la que se ha hecho referencia en el fundamento de derecho sexto de esta resolución, determinaciones que por su cobertura legal y su ponderado y razonable alcance, así como por la finalidad perseguida, no pueden considerarse lesivas del derecho a la autonomía universitaria.

Tampoco puede admitirse que el Real Decreto 1267/1994, al introducir el apartado a) en el nº 2 del artículo 7 del Real Decreto 1497/1987 , infrinja el mencionado derecho, pues el primer párrafo de dicho apartado no es sino reproducción prácticamente literal del contenido que tenía el apartado 1º del mismo número y artículo en su redacción originaria, de modo que la novedad hay que buscarla en el párrafo segundo, en el que lo que se hace es, precisamente, atribuir a las Universidades la posibilidad de incrementar los porcentajes señalados en el primer párrafo hasta el 15 por 100 de la carga lectiva troncal por ciclo o del 25 por 100 de la carga lectiva de cada materia, supeditando los incrementos superiores al control de su excepcionalidad por el Consejo de Universidades. La modificación consiste, pues, en reconocer a las Universidades una facultad de la que carecían en el régimen precedente, lo que priva lógicamente de apoyo a las objeciones a las que se ha hecho antes referencia.

Aduce también la Universidad recurrente que la reforma operada por el Real Decreto 1267/1994 introduce una suerte de control o tutela por criterios de estricta oportunidad que resulta incompatible con la autonomía universitaria, citando en este sentido únicamente lo dispuesto en el artículo 7.2.d), en el que se establece que para homologar los planes de estudio, el Consejo de Universidades debe atender "a la necesaria coherencia formativa" a fin de cumplir los objetivos a que alude el artículo 8.1.2 .

La cuestión es nueva, pues si bien se aludió en la demanda al carácter reglado que debe tener el acto de homologación de los planes de estudios, no se hizo referencia alguna al mencionado artículo 7.2.d) ni a lo dispuesto en el mismo, razón por la que la sentencia omitió todo pronunciamiento acerca de dicho precepto. Por consiguiente, en la medida en que la cuestión se suscita ahora bajo una perspectiva normativa no debatida en la instancia, no puede tener acceso a la casación y debe ser, por ello, rechazada.

Finalmente, se dice en el motivo de casación que la aplicación retroactiva del Real Decreto 1267/1994, según establece su disposición final única , lesiona el derecho fundamental a la autonomía universitaria.

Tampoco puede ser acogida esta objeción, pues con independencia de que, como señala la sentencia recurrida, la retroactividad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución no puede ser alegada en el procedimiento especial de la Ley 62/1978 , una vez que se ha rechazado que las modificaciones introducidas por el Real Decreto 1267/1994 vulneren el derecho a la autonomía universitaria, es claro que su aplicación, aún en la hipótesis de que fuera retroactiva, no podría lesionar por ello tal derecho.

Por lo expuesto, procede la desestimación del único motivo de casación, debiendo declararse, por tanto, que no ha lugar al presente recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción .