STS, 26 de Septiembre de 2000
| Ponente | JUAN ANTONIO XIOL RIOS |
| ECLI | ES:TS:2000:6786 |
| Número de Recurso | 3699/1996 |
| Fecha de Resolución | 26 de Septiembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Septiembre de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 3699/1996, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora Dª. María Victoria de Alvarado Rodríguez, en nombre y representación de Dª. Ana María , contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, de fecha 7 de diciembre de 1995, dictada en recurso número 957/94. Siendo parte recurrida el abogado del Estado en nombre y representación de la Admninistración General del Estado
La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 7 de diciembre de 1995, cuyo fallo dice:
Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dña. Ana María , contra la resolución del Director General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia en fecha 13 de julio de 1994, que desestimó el recurso de reposición interpuesto por la interesada contra la resolución de la misma autoridad administrativa, de fecha 29 de abril de 1994, que le denegó la concesión de la nacionalidad española, cuyas resoluciones se confirman por ser ajustadas a Derecho
.
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
La denegación de la nacionalidad española se fundó en no haber justificado suficientemente buena conducta cívica. Razona la Administración que en el expediente consta que la solicitante fue puesta a disposición judicial en el año 1987 y condenada en 1992 por un delito de tráfico de estupefacientes y que fue informada desfavorablemente su solicitud de nacionalidad por el Fiscal y por el Juez Encargado del Registro Civil de Ceuta.
La demandante alega que, sin embargo, ha vivido siempre integrada plenamente en la sociedad española, habla fluida y habitualmente el idioma español, tiene once hijos de nacionalidad española y dispone de ingresos estables como limpiadora en una sucursal bancaria, sin hacer manifestación alguna sobre el motivo de la denegación, salvo que no se justifica ésta en modo alguno.
Uno de los datos que se deben observar para valorar la justificación de la buena conducta exigida por el artículo 22.4 del Código Civil, a los efectos de la concesión de la nacionalidad española, son los posibles antecedentes policiales o penales de solicitante, siendo indiferente a estos efectos que los mismos estén cancelados o hayan podido serlo, pues pueden servir de indicador de la conducta del sujeto. En el supuesto de autos la información aportada por la Delegación del Gobierno de Ceuta, así como la derivada de las actuaciones judiciales, constituye base objetiva suficiente para acreditar que la resolución de laAdministración es conforme a Derecho.
En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por Dña. Ana María se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:
Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del principio de igualdad reconocido en artículo 14 de la Constitución, en relación con el artículo 13.1 de la misma, en relación con el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, ratificado por España en 1977.
La recurrente se considera integrada plenamente en la sociedad española, habla fluida y habitualmente el idioma español, tiene once hijos de nacionalidad española y dispone de ingresos estables como limpiadora de una sucursal bancaria, por lo que reclama un trato de igualdad respecto al resto de los ciudadanos residentes en territorio español. La resolución impugnada omite una valoración general de la conducta y concentra la misma en un antecedente policial, no de carácter penal. Cabe mencionar el derecho reconocido en el Código Penal a la rehabilitación del penado. Invoca el principio de proporcionalidad de la pena. Se infringe el principio de igualdad al estimar que la conducta de la recurrente es merecedora de un plus de penalidad. Ello carece de una justificación objetiva y razonable. Cita diversas sentencias del Tribunal Constitucional sobre el principio de igualdad.
Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del principio de proporcionalidad (artículo 40 de la Ley de Procedimiento Administrativo, 15 LEF y 84 de la Ley de Bases de Régimen Local) y la doctrina sentada en forma reiterada en torno a este principio en sentencias que se recogen en la exposición del motivo.
Invoca la aplicación restrictiva del derecho sancionador, en el que está vedada a la interpretación extensiva o analógica. Cita diversas sentencias del Tribunal Supremo.
Invoca asimismo la aplicación de los parámetros de lo razonable y equitativo (artículo 3.2 de la Constitución) reconocidos en diversas sentencias del Tribunal Supremo.
Invoca el principio de proporcionalidad en la sanción y el principio de legalidad penal consagrado en el artículo 25.1 de la Constitución. Cita diversas sentencias del Tribunal Supremo.
La ausencia de proporcionalidad a lugar a la desviación de poder o abuso de las prerrogativas concedidas a la Administración.
Termina solicitando que se case la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declaren contrarias a derecho las dos resoluciones previas de la Dirección General de Registros y del Notariado, y se conceda la nacionalidad española a la recurrente.
En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el abogado del Estado se hacen, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:
La discrepancia se ciñe a una cuestión estrictamente jurídica, que se centra en el requisito de la acreditación de la buena conducta cívica.
Al motivo primero. La simple argumentación lleva al fracaso del motivo. Se trata de una simple discrepancia con la valoración de los hechos realizada por el órgano administrativo y por la sentencia de instancia. La no concurrencia del requisito de la buena conducta cívica exigido por artículo 22.4 del Código Civil es evidente en una valoración normal de los comportamientos de un ciudadano. No es expresivo de buen comportamiento ser condenado en juicio, lo que evidencia insuficiente grado de integración en la sociedad española, hasta el punto de haber sido desfavorables los informes del Ministerio Fiscal y del Juez Encargado.
La sentencia no infringe el principio de igualdad, pues no son iguales ante la ley reguladora de la obtención de nacionalidad quienes acreditan una buena conducta cívica frente a aquellos que no la acreditan.
Al motivo segundo. La parte recurrente confunde el cumplimiento de la condena penal y la cancelación de tales antecedentes con la buena conducta cívica a que se refiere el artículo 22 del Código Civil, aparte de sus incomprensibles alusiones a la indefensión que dice haber sufrido en la tramitación delexpediente administrativo.
La buena conducta cívica no constituye en el caso examinado supuesto de hecho de una sanción, sino un requisito determinante de la existencia en el peticionario del derecho subjetivo a obtener la nacionalidad española por residencia. Si falta este requisito no surge en el peticionario el expresado derecho subjetivo. Nada tiene que ver con los plazos de cancelación de antecedentes penales.
Es indiscutible que los españoles y los extranjeros gozan en España de igualdad de derechos en los términos que establecen la Constitución y las leyes, pero adquirir el derecho a la nacionalidad española es una cuestión distinta, pues para obtenerla es preciso reunir los requisitos que la ley establece, entre ellos el de la buena conducta cívica.
Tampoco tiene nada que ver con la cuestión la posible reinserción social de un penado. Las circunstancias alegadas por la recurrente no significan que reúna todos lo requisitos que habilitan para adquirir el derecho a la nacionalidad española, que es lo único que se cuestiona en el proceso.
No existe infracción del principio de proporcionalidad en el derecho sancionador, porque no estamos en presencia de una resolución de tal carácter.
El hecho de que la interesada se encuentre en este momento en el pleno ejercicio de sus derechos civiles de forma análoga a como los disfrutan los nacionales no exige ningún requisito de cualificación. En cambio, este requisito sí se requiere para la concesión de la nacionalidad española.
Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se estime el recurso, confirmando la sentencia recurrida en cuanto declara la conformidad a derecho de los actos administrativos impugnados, por los que se denegó la solicitud de Dña. Ana María sobre concesión de nacionalidad española por residencia.
Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 21 de septiembre de 2000, en que tuvo lugar.
El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por Dña. Ana María contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional el 7 de diciembre de 1995, por la que se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución del Director General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia en fecha 13 de julio de 1994, que desestimó el recurso de reposición interpuesto por la interesada contra la resolución de la misma autoridad administrativa, de fecha 29 de abril de 1994, que le denegó la concesión de la nacionalidad española.
En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del principio de igualdad reconocido en artículo 14 de la Constitución, en relación con el artículo
13.1 de la misma, en relación con el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, ratificado por España en 1977, se alega, en síntesis, una serie de consideraciones, que podemos agrupar en torno a los siguientes puntos: a) la resolución impugnada discrimina a la recurrente como extranjera respecto al resto de los ciudadanos residentes en territorio español; b) la resolución impugnada omite una valoración general de la conducta y concentra la misma en un antecedente policial, no de carácter penal, y desconoce el principio de rehabilitación del penado; c) la resolución impugnada infringe el principio de principio de proporcionalidad de la pena y con ello el principio de igualdad.
La no concesión de la nacionalidad española a una ciudadana extranjera que se encuentre en la misma situación que otros ciudadanos españoles no vulnera el principio de igualdad de derechos entre españoles y extranjeros, pues este principio no tiene carácter absoluto, sino que, como declara la sentencia del Tribunal Constitucional 107/1984, «existen derechos que corresponden por igual a españoles y extranjeros y cuya regulación debe ser igual para ambos (los imprescindibles para la garantía de la dignidad humana); existen derechos que no pertenecen en modo alguno a los extranjeros (los reconocidos en el art. 23 de la Constitución según dispone el artículo 13.2 y con la salvedad que contiene); existen otros que pertenecerán o no a los extranjeros según lo dispongan los tratados y las leyes, siendo entonces admisible la diferencia de trato con los españoles en cuanto a su ejercicio».
Resulta evidente que la regulación de la concesión de la nacionalidad española a un extranjero comporta por sí misma una desigualdad, puesto que la ley establece unos requisitos para obtenerla que noson necesarios para la adquisición de la nacionalidad española por razón de origen.
La resolución impugnada atribuye especial importancia a la existencia de una condena penal por tráfico de estupefacientes, que declara probado que se produjo en el año 1992.
Esta Sala considera que la gravedad de la conducta sancionada es suficiente para determinar la ausencia del requisito de la buena conducta cívica exigido por la ley para la concesión de nacionalidad por residencia. En sentencias de 12 de mayo de 1997 y 16 de marzo de 1999, entre otras, hemos puesto en relación el concepto jurídico indeterminado de «buena conducta cívica» con su proyección en el ámbito constitucional sobre comportamientos de ausencia de vulneración del ordenamiento jurídico, especialmente en relación con el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes prevenidos en el Título I de la Constitución, en conexión con el artículo 10.2 y los derechos y deberes reconocidos en los textos internacionales: Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950) y Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y Económicos y Culturales (1966), así como la jurisprudencia interpretativa del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Desde otra perspectiva, brindada por la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987, el deber de observar buena conducta, de cuyo incumplimiento derivan determinadas consecuencias jurídicas desfavorables, supone que el ordenamiento puede anudar legítimamente en ciertos supuestos determinadas consecuencias gravosas al incumplimiento de deberes jurídicos explícitos de trascendencia pública cuando así lo exija razonablemente el interés público que con ello pretende protegerse, con independencia de las consecuencias sancionadoras que se deriven de la comisión de hechos o la omisión de deberes concretos, tipificados como infracciones.
La Sala de instancia, al considerar que la conducta de la solicitante, que dio lugar incluso a una condena penal por tráfico de estupefacientes, no puede considerarse que integre el requisito de la buena conducta a efectos de la concesión de la nacionalidad, aplica correctamente esta doctrina, pues la gravedad de la infracción cometida es suficiente para contrarrestar otros posibles factores de conducta que pudieran considerarse favorables a la apreciación de una integración en la sociedad española, por sí misma insuficiente para neutralizar estas apreciaciones.
Parece afirmar la recurrente que no puede imponerse a una condena penal -que en determinado momento, en contradicción flagrante con los hechos aceptados por la Sala de instancia y sin justificación alguna, afirma que se reduce a unos antecedentes policiales- unos efectos no previstos por la norma punitiva que estima desproporcionados y contrarios al principio de igualdad, especialmente si se ha reinsertado y obtenido la rehabilitación, o podido obtenerla.
Resulta evidente, en primer término, que la denegación de la nacionalidad no constituye una consecuencia punitiva derivada de la comisión del delito, sino que integra una consecuencia ajena al ámbito de lo penal, en la medida en que dicha condena revela la existencia de conductas vulneradoras de los deberes cívicos, como ha quedado expuesto en un anterior fundamento jurídico.
Pudiera invocarse la doctrina constitucional con arreglo a la cual los antecedentes penales cancelados no pueden tomarse en consideración, aun en relación con consecuencias no estrictamente penales (sentencia del Tribunal Constitucional 174/1996). Basta, para desestimar esta alegación, con observar que no aparece probado que los antecedentes penales derivados de la condena impuesta hubieran sido cancelados en el momento en que se decidió por la Administración la denegación de la concesión de la nacionalidad y la proximidad temporal entre el momento de la condena y el de la denegación, lejos de permitir presumir esta situación, permite atribuir una mayor grado de importancia a aquélla, desde el punto de vista de su papel indicador de la conducta transgresora de la solicitante. Además de ello, en la sentencia, ya citada, de 16 de marzo de 1999, aunque no por unanimidad, esta Sala consideró que la cancelación de los antecedentes penales no impide tenerlos en cuenta a efectos de valorar la conducta del solicitante de la nacionalidad española por residencia, por entender que no existe derecho subjetivo a su obtención por acto de soberanía del Estado.
Las alegaciones sobre la infracción del principio de proporcionalidad de la pena carecen igualmente de fundamento, desde el momento en que, como se ha puesto de manifiesto, la consecuencia desfavorable que supone para la interesada la no concesión de la nacionalidad española no constituye penalidad alguna, sino una legítima consecuencia desfavorable impuesta por el ordenamiento en razón del interés público por razón del incumplimiento de los deberes cívicos que la comisión de la infracción revela.
En el motivo segundo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, porinfracción del principio de proporcionalidad (artículo 40 de la Ley de Procedimiento Administrativo, 15 LEF -parece referirse a la Ley de Expropiación Forzosa- y 84 de la Ley de Bases de Régimen Local) y la doctrina sentada en forma reiterada en torno a este principio en reiterada jurisprudencia, se alega, en síntesis, la aplicación restrictiva del derecho sancionador, en el que está vedada la interpretación extensiva o analógica.
Este motivo debe ser rechazado por idénticas razones que el anterior, habida cuenta de que mediante él se pretende someter a la disciplina del derecho sancionador la apreciación de un requisito exigido por la Ley para la concesión de la nacionalidad española respecto del cual la condena penal únicamente opera como índice revelador de que una persona no puede ser calificada como de buena conducta cívica por haber incurrido en infracción grave de los deberes impuestos a los ciudadanos.
En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Dña. Ana María contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional el 7 de diciembre de 1995, cuyo fallo dice:
Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dña. Ana María , contra la resolución del Director General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia en fecha 13 de julio de 1994, que desestimó el recurso de reposición interpuesto por la interesada contra la resolución de la misma autoridad administrativa, de fecha 29 de abril de 1994, que le denegó la concesión de la nacionalidad española, cuyas resoluciones se confirman por ser ajustadas a Derecho
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Declaramos firme la sentencia recurrida.
Condenamos en costas a la parte recurrente.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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