STS, 25 de Septiembre de 2000
| Ponente | FRANCISCO TRUJILLO MAMELY |
| ECLI | ES:TS:2000:6726 |
| Número de Recurso | 5809/1996 |
| Fecha de Resolución | 25 de Septiembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Septiembre de dos mil.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación interpuesto por LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO , en la representación que le es propia, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 1ª) de la Audiencia Nacional en fecha 6 de noviembre de 1995, en el recurso número 1330/95, que declara ser contraria a derecho la Resolución de fecha 22 de julio de 1992 del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, anulándola y declarando el derecho del Sindicato recurrente a que por la Administración se modifique el R.D. 1982/78.-En este recurso es también parte recurrida el SINDICATO CENTRAL DE REGANTES DEL ACUEDUCTO TAJO-SEGURA, representado procesalmente por el Procurador D. ALEJANDRO GONZALEZ SALINAS.-ANTECEDENTES DE HECHO
Con fecha 6 de noviembre de 1995, la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 1ª), de la Audiencia Nacional, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación del SINDICATO CENTRAL DE REGANTES DEL ACUEDUCTO TAJO-SEGURA contra la resolución reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos ser la misma contraria a Derecho, anulándola y declarando el derecho del Sindicato recurrente a que por la Administración se modifique el R.D. 1982/78, de 26 de julio, para ordenar la composición de la Comisión Central de Explotación del Acueducto del Trasvase Tajo-Segura introduciendo el principio de participación de los usuarios, desestimándose en todo lo demás; no se hace imposición de costas"
Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación el Abogado del Estado en representación de la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los antecedentes y motivos del recurso que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala, se dictase en su día sentencia casando y anulando la recurrida y estimando el recurso interpuesto, declarando en su lugar la conformidad a Derecho de las Resoluciones Administrativas originariamente impugnadas .TERCERO.- La parte recurrida, el SINDICATO CENTRAL DE REGANTES DEL ACUEDUCTO TAJO-SEGURA, a través de su representación procesal, el Procurador Sr. GONZÁLEZ SALINAS, formalizó a su vez el escrito de oposición al recurso, alegando los hechos y fundamentos que estimó convenirle, y terminó suplicando a la Sala, que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando los motivos de casación, se confirmase la sentencia recurrida.-CUARTO.- Mediante providencia de fecha 24 de Marzo de dos mil, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 13 de Septiembre de este mismo año, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-
El Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura, solicitó, en síntesis, de la Dirección General de Obras Hidráulicas el reconocimiento del derecho de los usuarios de aguas trasvasadas para regadíos a encontrarse representados ante la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, en una proporción similar a la establecida para las Juntas de Explotación en el Reglamento de la Administración Pública del Agua, o bien en la proporción que legalmente correspondiere, y que si para el supuesto de proceder a dicha integración de pleno derecho de los representantes de los usuarios de aguas para riego, se considerase preciso abordar una modificación de las disposiciones legales que regulan dicha Comisión Central, se procediese a iniciar o proponer al Organismo competente la referida modificación reglamentaria, solicitud basada en el principio de participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social, que tiene su apoyo en los artículos 9 y 105 de la Constitución española, y más en concreto en la materia de que se trata en el artículo 13.1 de la Ley 29/1985, de 2 de Agosto, de Aguas, cuando establece, entre los principios a que se someterá el ejercicio de las funciones del Estado, en materia de aguas, entre otros, el de participación de los ciudadanos.-Dicha solicitud fue contestada por Resolución de la Secretaría de Estado para las Políticas del Agua y del Medio Ambiente, con fecha 22 de Julio de 1992, no considerando procedente acceder a la modificación reglamentaria de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, resolución recurrida en alzada, y presuntamente desestimada, contra la que se interpuso el oportuno recurso contenciosoadministrativo ante la Audiencia Nacional, para que se declarase la nulidad de los actos objeto del mismo y declarase igualmente el derecho del Sindicato a participar en la integración de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, declarando nulas cuantas disposiciones reglamentarias se opongan o contradigan ese derecho; y, con fecha 6 de Noviembre de 1995, dictó sentencia estimando en parte el recurso interpuesto contra las resoluciones administrativas reseñadas, declarando ser las mismas contrarias a derecho, anulándose y declarando el derecho del Sindicato recurrente a que por la Administración se modificase el Real Decreto 1982/78, de 26 de Julio, para ordenar la composición de la Comisión Central de Explotación del Acueducto del Trasvase Tajo-Segura, introduciendo el principio de participación de los usuarios, desestimándose en todo lo demás, cuya razón de decidir está sustancialmente en que en la regulación de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, no se hace efectivo el principio de participación de los usuarios, y contra cuya sentencia se ha alzado en casación el Sr. Abogado del Estado, a través de cinco motivos de casación; y puesto que la razón de decidir es la ya expresada, razón de método obliga a comenzar el examen del recurso por el motivo cuarto, por cuanto que si prosperase ese motivo y se llegase a la conclusión de que sí está hecho efectivo ese derecho en la Comisión Central de la Explotación, devendría innecesario el examen de los restantes, y procedería la estimación del recurso.-SEGUNDO.- Ese motivo cuarto, lo articula el Sr. Abogado del Estado al amparo del párrafo 4º del artículo 95.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, por entender que la sentencia recurrida infringe los artículos 13 y 16 de la vigente Ley de Aguas, así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en concreto la sentencia de 4 de marzo de 1996, sobre trasvase Tajo-Segura, y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el derecho de participación.-Ha de tenerse en cuenta que la vigente Ley de Aguas parte también del principio de unidad de cuenca, y así se consagra en el propio artículo 13.2 de la misma, y que el aprovechamiento conjunto de los ríos Tajo-Segura, se rige por su normativa específica constituida por la Ley 21/1971, de 19 de junio, - con antecedente en el artículo 17 de la Ley 1/1969, de 11 de Febrero, de aplicación del II Plan de Desarrollo Económico y Social, en cuanto ordena la regulación mediante ley del sistema hidráulico Tajo-Segura y luego por Ley 52/1980, de 16 de Octubre de régimen económico de explotación del acueducto Tajo- Segura, así como por el Real Decreto 1982/1978, de Organización de los Servicios encargados de gestionar la explotación de la infraestructura hidráulica Trasvase Tajo-Segura, cuyo artículo 2º constituyó la Comisión Central de Explotación del tan mentado Acueducto, el Real Decreto 2529/1980, de 14 de Diciembre, que en cumplimiento de lo dispuesto en la Disposición Adicional 7ª de la Ley 52/1980 , incorporó a la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, las Confederaciones Hidrográficas del Sur de España, Júcar y Guadiana, y el Real Decreto 2530/1985, de 27 de Diciembre, de régimen de explotación y distribución de funciones en la gestión técnica y económica del acueducto, normativa que no fue derogada por la Ley 29/1985, de 2 de Agosto, de Aguas, sino que incluso la tabla de vigencias ordenada completarpor el apartado 3 de la Disposición Derogatoria de aquella, y en cuya virtud se publicó el R.D. 2473/1985, de 27 de diciembre, el punto cuarto de su Anexo, deja expresamente vigente las Leyes 21/1971, de 19 de Junio y 52/1980, de 16 de Octubre, lo que no deja de poner de relieve que se trata de leyes especiales frente a la general de la Ley de Aguas, lo que en definitiva vino a reconocer la sentencia de esta propia Sala y Sección de 4 de marzo de 1996, como normativa específica (F.J. 3º, referido a la interpretación del artículo
13.2 de la Ley de Aguas, en relación con el principio de unidad de cuenca).
Mas con ello no se quiere afirmar que la legislación especial no se vea afectada por los principios normativos que vertebran la legislación general. Uno de ellos es el de la participación, el cual, en cuanto además dimana de la Constitución, debe trascender también a esa legislación específica, para dar pleno sentido al mismo, y si bien el Tribunal Constitucional ha declarado en la sentencia 39/1986, de 31 de Marzo, que el principio de participación de los ciudadanos no supone el derecho a formar parte de todos los Órganos de la Administración Pública, lo cual es una medida que correspondería decidir a los Poderes Públicos, también lo es que en cuanto tal principio general positivizado en el Ordenamiento jurídico, tiene también una trascendencia mediante la expansión a la totalidad del mismo, sobre el que además conviene decir que la propia Ley 46/1999 de 13 de Diciembre, que modifica la Ley 29/1985, de 2 de Agosto, proclama en su Exposición de Motivos que "al propio tiempo, resulta evidente la necesidad de potenciar y apoyar a las Comunidades de usuarios, a fin de fomentar la participación y responsabilidad de los diferentes protagonistas en la gestión del agua y la conveniencia de aumentar también el carácter participativo de las Confederaciones Hidrográficas ".-TERCERO.- Ahora bien, dicho lo anterior, lo que antes conviene precisar es si en razón de las propias competencias e integrantes de la Comisión Central de Explotación, en el caso concreto de autos se encuentra cumplido el mencionado principio, para lo que la Sala entiende que el mismo se cumple no sólo mediante la presencia física, la integración directa de los usuarios de aguas para el riego, sino a través de las entidades de las que normativa y reglamentariamente forman parte, cuando se trata, como aquí acontece, de trasvase intercomunitario y de un Órgano específico de regulación del mismo, y presenta las particularidades propias de tal trasvase encomendado en la vigente Ley de Aguas, a la oportuna ley, que podrá ser, como asi afirma la sentencia recurrida, la misma que aprueba el Plan Hidrográfico Nacional, tal como se deduce de los artículos 91 c), 93.1 y 107.1 del Real Decreto 927/1998. de 29 de Julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica.-Y es a esa composición y funciones a las que hay que acudir para ver si a su través puede encontrarse satisfecho el derecho de participación. Desde luego no puede afirmarse que con plenitud, la Comisión Central de Explotación sea un Órgano eminentemente técnico, en el que por esa propia naturaleza no puede ser hecho efectivo el principio de participación, en cuanto conforme al artículo 2º del R.D. 1982/1978, de 26 de Julio le correspondía "primordialmente la supervisión del régimen de explotación del Trasvase Tajo-Segura, los estudios y propuestas relacionados con la misma, el control y la coordinación de las Confederaciones Hidrográficas en relación con las tareas que le son encomendadas en el artículo 1º", - gestión técnica y económica de la explotación de la infraestructura hidráulica Trasvase Tajo-Segura -, aunque se añada que " en particular le compete el estudio de las modificaciones de plantilla y de la estructuración presupuestaria de ambos Organismos autónomos, que sean aconsejables para la gestión complementaria que se les encomienda, e igualmente la propuesta de las bases y tipos de las tarifas y cánones consecuentes en la explotación económica, y la vigilancia de su percepción y aplicación en las respectivas Secciones presupuestarias de ambas Confederaciones Hidrográficas ", y en el Real Decreto 2530/1985, de 27 de Diciembre, sobre régimen de explotación y distribución de funciones en la gestión técnica y económica del Acueducto Tajo- Segura, se expresa - artículo 1º -, que " la decisión sobre los volúmenes y caudales del trasvase como consecuencia de la Explotación del citado Acueducto corresponderá a la Comisión Central de Explotación, previo informe de las confederaciones Hidrográficas afectadas".
A la vista de todo ello, tiene aparte de carácter técnico otras funciones, en especial, "primordialmente " dice la norma, la supervisión del régimen de explotación, lo que ya no tan rotundamente puede afirmarse sea función estrictamente técnica. Pero al propio tiempo, no cabe olvidar que conforme al propio artículo 2º del citado Real Decreto 1982/1978, complementado con el Real Decreto 2529/1980, son miembros integrantes de esa Comisión Central de Explotación los Directores de las Confederaciones Hidrográficas a que afecta, sin que quepa obviar tal como resulta del artículo 24.2 de la Ley 29/1985, de 2 de Agosto, de Aguas, que son órganos de gestión de los Organismos de Cuenca, esto es, las Confederaciones Hidrográficas, - artículo 20.1 Ley de Aguas -, " en régimen de participación, para el desarrollo de las funciones que específicamente le atribuye la presente Ley, la Asamblea de Usuarios, la Comisión de Desembalses, las Juntas de Explotación y las Juntas de Obras ", organismos de los que ya forman parte los usuarios, y cuyas propuestas, en el ámbito de sus competencias, - véase a los efectos antes referidos elartículo 30.1 de la Ley de Aguas en la redacción dada por la Ley 46/1999 -, la de las Juntas de Explotación, en las que los usuarios participarán mayoritariamente, en relación a sus respectivos intereses en el uso del agua y en el servicio prestado a la Comunidad, se trasladarán al Presidente del Organismo de Cuenca a los efectos de artículo 28.1 de la Ley. Es cierto que esta última previsión se incorpora en la modificación introducida por la Ley 46/1999, pero no es ajena al espíritu de la original redacción de la Ley de Aguas, ni tan siquiera, aunque no estuviera prevista la Junta de Explotación, a la vista de su escueto Preámbulo en la Ley 21/1971, de aprovechamiento conjunto de los ríos Tajo y Segura, de suerte que esa participación se verifica a través de su presencia en los diversos órganos de representación que confluyen en los Organismos de Cuenca, quedando así satisfecho en el supuesto concreto el derecho de participación, del que se reitera, con la sentencia del Tribunal Constitucional nº 39/1986, de 31 de marzo, que de él no se deriva el derecho a formar parte de todos los órganos de la Administración Pública, pues es esta una medida más entre las posibles que corresponderá decidir a los poderes públicos, sin que pueda deducirse un derecho concreto a participar que se traduzca en la elección por los usuarios de las medidas más adecuadas, sin que pueda hacerse una interpretación como la sentencia de instancia hace a los efectos de los artículos 33.1 a) y 24.2 del Real Decreto 927/1988, de 29 de Julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica.-En definitiva, ha de acogerse el motivo articulado al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 13.1 de la Ley de Aguas, al desconocer la sentencia recurrida, y por ello lo infringe, que el tan referido principio de participación se encuentra suficientemente satisfecho en la Comisión Central de Explotación, contra lo que la misma sostiene, a través de la representación legal asumida por los Organismos de Cuenca, integrados en la referida Comisión Central de Explotación, cuando se tiene en cuenta tanto la finalidad como la composición de los Órganos de Gestión, tanto en la Ley de Aguas como en el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica, en especial de las Juntas de Explotación - artículos 39 y siguientes del precitado Reglamento,con independencia de que en cualquier otro caso concreto, y por las razones que sean, en otra transferencia de volúmenes se haya podido prever de un modo distinto y directo una composición de una Comisión de Explotación, de la que, en la forma que determinará el Gobierno, formarán parte los usuarios de las cuencas a que se refiere.-CUARTO.- En consecuencia, se hace innecesario el examen de los restantes motivos de casación aducidos, y ello comporta por virtud de lo establecido en el artículo 102.1.3º de la Ley Jurisdiccional, casar y anular la sentencia impugnada, en cuanto estima parcialmente el recurso, resolviendo lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, que por lo ya expuesto, ha de concretarse en la conformidad a derecho de aquellas resoluciones administrativas impugnadas, -la de 22 de Julio de 1992 de la Secretaría de Estado para las Políticas de Agua y del Medio Ambiente, así como contra la resolución denegatoria presunta del recurso de reposición -, por cuanto en lo demás la Sala comparte la desestimación de la pretensión de "nulidad de cuantas disposiciones reglamentarias se opongan o contradigan a ese derecho", por las razones en que en la misma se expresan, tanto como recurso directo como indirecto.-QUINTO.- La estimación del recurso de casación comporta, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional, la no imposición de las costas del recurso de casación, por lo que cada parte habrá de satisfacer las suyas, y en cuanto a las de instancia, conforme a lo establecido en el artículo 131.1 de la propia Ley, a tenor de lo establecido en la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio, no aparecen méritos para una expresa imposición de las mismas.
En atención a lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra la sentencia de la Audiencia Nacional, Sección 1ª, de fecha 6 de Noviembre de 1995 en el Recurso contencioso-administrativo número 01/0001330/1995, que se casa y anula, en cuanto estima parcialmente el recurso referido.
Desestimamos el recurso contencioso-administrativo referido interpuesto por el Procurador
D. Alfredo González Salinas en la representación acreditada del Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura contra la Resolución de 22 de Julio de 1992 de la Secretaría de Estado para las Políticas del Agua y del Medio Ambiente, así como contra la Resolución denegatoria presunta del recurso de reposición , por aparecer las mismas conformes a derecho.Tercero.- No haber lugar a la expresa imposición de las costas causadas en este recurso de casación, así como tampoco de las ocasionadas en la instancia.-Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
