STS, 18 de Octubre de 2000

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha dictó sentencia el 10 de octubre de 1994 en el recurso nº 168/93, sobre responsabilidad civil del DIRECCION001 del Ayuntamiento de Malagón, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de DON Juan Alberto contra Acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Malagón de 17 de diciembre de 1992 y 25 de febrero de 1993, éste desestimatorio del recurso de reposición formulado contra el anterior, sobre responsabilidad civil del actor por los hechos que en ellos se relatan, declarando su nulidad por contrarios a derecho y dejándolos consecuentemente sin valor y efecto, sin que proceda especial pronunciamiento sobre las costas procesales".

La representación procesal del Ayuntamiento de Malagón, después de anunciar la interposición del oportuno recurso de casación en escrito de 24 de octubre de 1994, procedió a formularlo por escrito de 13 de diciembre de 1994 en base a los siguientes motivos:

Al amparo del art. 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por infracción del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, con interdicción de la indefensión, consagrado en el art. 24 de la Constitución.

La Corporación recurrente, después de hacer un análisis del contenido de este derecho fundamental a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, imputa, con base en las sentencias de 3 de marzo de 1993, 8 de febrero de 1993 y 23 de abril de 1990, una desviación sustancial entre la sentencia y los términos en que el recurso fue planteado, por cuanto la sentencia impugnada ha variado esencialmente los términos del debate, incidiendo en la causa petendi esgrimida por el demandante, pues, por propia iniciativa transforma la actividad administrativa al incoar y resolver un expediente de exigencia administrativa de responsabilidad civil en una supuesta revisión de un acto anterior firme, sin que la Administración demandada haya tenido oportunidad, -por no haberse planteado así el debate-, de argumentar y discutir en torno a la verdadera naturaleza de la cuestión, lo que, a su juicio implica la nulidad de la sentencia.

Infracción por aplicación indebida del art. 60 del Real Decreto Legislativo 781/86, alamparo de lo dispuesto en el art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción.

Entiende la Corporación que, según se determina en el fundamento de derecho tercero, uno de los motivos esgrimidos por la Sala para la estimación de la demanda (aún cuando no fuera invocado de adverso) estribaba en que para que pudiera hablarse de responsabilidad civil por daños o perjuicios causados a la Corporación a título de dolo o culpa, será preciso que tales actos o disposiciones fuesen contrarios a las leyes, y así se desprende del art. 60 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, y así se declare por alguno de los medios o cauces de revisión de la legalidad de la actuación administrativa que debieran de instarse en su momento, bien por los miembros de la Corporación, tras votar en contra de esos acuerdos en el caso de los colegiados, o por el propio funcionario víctima de los hechos expuestos, lo que no consta que se hiciera, por lo que tales acuerdos quedaron firmes y consentidos.

El Ayuntamiento considera, según se desprende del expediente, que no ha actuado al amparo del referido art. 60 del mencionado Texto Refundido, sino que se ha fundamentado en el art. 225 del Reglamento de Organización y Funcionamiento, cuyos requisitos y finalidad son, a su juicio, distintos.

Considera que para exigir la responsabilidad civil de los Alcaldes existen dos cauces: de un lado la indicada en el art. 60 del Texto Refundido en cuyo caso se exige que la conducta consista en la adopción de resoluciones o en la realización de actos, esto es una actuación positiva, dicha conducta que no precisa un género especial de culpa o negligencia debe haberse efectuado con infracción de disposiciones legales, lo que parece no incluir disposiciones reglamentarias, siendo además necesario que, con tal actuación, se haya causado a la Corporación un daño y perjuicio evidentemente real y efectivo. Por el contrario, el art.

78.3 de la Ley 7/85 requiere tan sólo dos requisitos; que el edil haya actuado con dolo o culpa grave, sin precisar que se trata de una acción positiva ni de que se haya producido una infracción legal, y que se haya causado a la Corporación un daño o perjuicio, también de forma real y efectiva. Los mismos requisitos (dolo o culpa grave y daño o perjuicio) son los exigidos por el art. 225 del ROF, que determina los trámites a seguir para la exigencia de responsabilidad civil, al indicar que se incoe un expediente administrativo con audiencia del interesado, para que pueda declararse la responsabilidad civil de las "autoridades, miembros, funcionarios y dependientes de la entidad local". Concluye sosteniendo que la sentencia infringe el art. 60 del Texto Refundido por su indebida aplicación, al exigir la concurrencia de los requisitos que el mismo expresa.

Infracción por falta de aplicación del art. 225 del Reglamento de Organización y Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, al amparo del art. 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción.

A sensu contrario del motivo anterior, desde otra perspectiva, denuncia el Ayuntamiento la procedencia de aplicar, para exigir la responsabilidad civil al DIRECCION001 , los arts. 78.3 de la Ley 7/85 y 225 del ROF., advirtiendo que nunca fue propósito de la Corporación revisar la legalidad de los actos que tanto el Pleno del Ayuntamiento como la Comisión de Gobierno llevaron a cabo, admitiendo que, incluso, se pudo incurrir en desviación de poder a la hora de la creación de la plaza, puesto que presumiblemente no se perseguía la mejora del servicio, sino la persecución de un funcionario por sus ideas políticas. Reconoce, en consecuencia la Corporación recurrente que tales decisiones se adoptaron lícitamente, al menos desde un punto de vista formal, deviniendo firmes en su momento. Obviamente, en virtud de las atribuciones que le reconoce el art. 24.g) del Texto Refundido le correspondía al DIRECCION001 ejecutar dichos acuerdos y velar por su cumplimiento, en concreto, en el caso del DIRECCION000 del Matadero Municipal debería vigilar el cumplimiento de los cometidos que especificaba el acuerdo de creación del puesto, máxime, después de las quejas del propio funcionario que no obtuvieron respuesta del DIRECCION001 . De ello deduce la Corporación que la actitud de D. Juan Alberto era intencionada, apartando al Sr. Juan Carlos de toda actividad productiva. A consecuencia de ello, el Ayuntamiento, además de satisfacer los emolumentos correspondientes a los demás funcionarios que debieran hacerse cargo de los trabajos encomendados con anterioridad Don. Juan Carlos , hubo de continuar abonando a éste sus percepciones.

Para la sentencia, sin embargo, "no consta acreditado perjuicio económico alguno a la Corporación, ni éste puede consistir en las retribuciones pagadas al funcionario inactivo u ocioso por fuerza del destino impuesto al mismo durante el mandato como DIRECCION001 del actor, ya que el Ayuntamiento estaba obligado a pagarlas cualquiera que fuera su destino".

Sin embargo, para la Corporación recurrente el Ayuntamiento tuvo que abonar Don. Juan Carlos la suma de 8.467.411 pts., sin obtener nada a cambio, perjuicio que, a su criterio, resulta concreto y determinado. Concluye interesando la estimación de todos o alguno de los motivos expuestos, se case yanule la sentencia, dictándose otra por la que se desestime la demanda.

La representación procesal de D. Juan Alberto , debidamente personada, en escrito de 27 de septiembre de 1996, formuló su oposición al recurso, manifestando como antecedentes que el Ayuntamiento de Malagón el 7 de mayo de 1992 acordó incoar expediente, por la vía del art. 225 del ROF, encaminado a declarar la supuesta responsabilidad civil del hoy recurrido por haber mantenido -pretendidamente- inactivo al funcionario municipal D. Juan Carlos en el puesto de trabajo de DIRECCION000 del Matadero Municipal de la localidad. Una vez tramitado y pese a las irregularidades existentes, dictó resolución el 17 de febrero de 1992 declarando la responsabilidad del Sr. Juan Alberto , que se cifraba en 8.346.411 pts..

El motivo esgrimido por la Corporación consistió, según se expresa en el pliego de cargos "la decisión del entonces DIRECCION001 Sr. Juan Alberto , de mantener al funcionario D. Juan Carlos en un destino donde no realizó labor alguna".

Para el hoy recurrido, según explicaba en el hecho noveno de la demanda, la decisión de la creación del puesto de trabajo de DIRECCION000 del Matadero Municipal obedeció a una decisión adoptada unánimemente por el Pleno del Ayuntamiento en sesión celebrada el 26 de abril de 1989, figurando en el mismo las funciones y cometidos que le eran propios. También por acuerdo unánime de la Comisión Municipal de Gobierno de 19 de mayo de 1989 se adscribió al funcionario de carrera Sr. Juan Carlos al referido puesto, traslado que no supuso merma alguna de su categoría o retribución, ni incremento de gastos en el capítulo de gastos del Presupuesto municipal, al no haber tenido que cubrir con un nuevo funcionario el destino dejado vacante por Don. Juan Carlos .

Considera el recurrido que , en su condición de DIRECCION001 , dispuso lo necesario para que Don. Juan Carlos pudiera desempeñar su cometido, considera que si el citado funcionario permaneció inactivo en algún momento, ello se debió a su propia pasividad.

Según se desprende de los fundamentos primero y cuarto de la sentencia recurrida que el alegante da por reproducidos, existen evidentes tintes políticos en el citado expediente, intentando menoscabar su patrimonio.

Se opone al primer motivo, pues la Sala se limita a reflexionar sobre la procedencia o no de la apertura del expediente administrativo de responsabilidad civil a la vista de los antecedentes de que trae causa y llega a la conclusión de su improcedencia, dada la conexión existente con el acto administrativo de creación de la plaza de DIRECCION000 del matadero. En consecuencia, no cabe denunciar la transgresión del art. 24 de la Constitución, pues el Tribunal ha respetado en todo momento los términos y cuestiones litigiosas sometidas a su examen.

La actividad de la Sala no ha provocado mutación alguna en la controversia objeto del recurso, pues ésta se reconduce, únicamente, a establecer el nexo de unión entre la creación del puesto de trabajo y la adscripción del Sr. Juan Carlos al mismo y la supuesta pasividad del ahora recurrido para facilitar los medios necesarios al Sr. Juan Carlos , con objeto de desempeñar sus funciones con normalidad, concluyendo que si la creación de dicho puesto de trabajo, acordado por el Pleno, no se sujetó a los dictados legales, pudo ser objeto de impugnación, pero eso sí, en su momento, según se determina en el fundamento tercero de la sentencia. Se trata, a su juicio, de actos firmes, los de creación del puesto de trabajo y adscripción del Sr. Juan Carlos , dictados por órganos competentes en el ejercicio de sus competencias y que han devenido firmes.

Por lo que se refiere a los motivos de casación segundo y tercero, que denuncian la aplicación indebida del art. 60 del Real Decreto Legislativo 781/86 y la falta de aplicación de lo dispuesto en el art. 225 del ROF, considera, de acuerdo con los criterios interpretativos contenidos en el art. 3 del Código Civil, que la existencia de responsabilidad civil, de la que se ocupan ambos preceptos requiere, en ambos casos, como requisito sine qua non, la infracción de disposiciones legales.

En concreto, el Reglamento de Organización y Funcionamiento, aprobado por Real Decreto 2.568/86, tiene como antecedente el Reglamento del mismo nombre aprobado por Decreto de 17 de mayo de 1952, en cuyo art. 377.3 se dice que "se entenderá que existe la culpa o negligencia graves cuando la resolución administrativa de la que dimanen los daños implique infracción manifiesta de las leyes". Circunstancia que no ha concurrido en el presente supuesto.

Recuerda también el aquí recurrido el régimen común establecido respecto de la responsabilidad delas Administraciones Públicas por la Ley 30/92, en cuyo art. 145 se establecen las bases y los requisitos para exigir la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas, permitiéndose la exigencia de responsabilidad civil, cuando concurra dolo, negligencia o culpa grave en la conducta de aquéllos, de lo cual deriva el acierto del Tribunal de Instancia al declarar la improcedencia de la responsabilidad civil, con apoyo en el art. 60 del Texto Refundido, ya que la gravedad de la culpa tiene que venir referida al incumplimiento de las leyes.

Por otra parte, el principio "iura novit curia" obliga a los Tribunales a someter el razonamiento jurídico que le sirve de motivación para el fallo a las alegaciones de los litigantes, pudiendo basar sus decisiones en fundamentos jurídicos distintos, como determinan, entre otras, las sentencias del Tribunal Supremo de 20 de junio y 9 de febrero de 1995, no existiendo cambio de la pretensión cuando sólo se aplica una norma diferente de las invocadas por las partes. La parte puede acudir al proceso y vincular al Juez con los hechos y sus pretensiones, pero no impide que el Juez aplique el derecho objetivo reclamable al caso. En el presente supuesto, el Tribunal, con respeto de la causa petendi ha basado su fallo en la indebida apertura del expediente de responsabilidad civil, con apoyo en el art. 60 del Texto Refundido, tras una valoración de las pruebas y datos obrantes en las actuaciones.

Por último y por lo que a los perjuicios denunciados por la Corporación, el aquí recurrido argumenta que ni el Pleno, ni la Comisión Permanente ni el DIRECCION001 rebasaron las competencias legales que tienen reconocidas, por lo que no habiéndose conculcado precepto legal alguno, falta la base de la responsabilidad que se exige, como se determina en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia.

Se recuerda que las funciones que hasta ese momento tenía encomendadas el Sr. Juan Carlos fueron asignadas y realizadas por otros funcionarios del propio Ayuntamiento, con lo que no hubo necesidad de contratar a otro empleado y, con ello, tampoco el presupuesto municipal sufrió recargo alguno. Por ello, la Sala, en su fundamento de derecho quinto precisa que "no concurre o al menos no consta debidamente acreditado perjuicio económico alguno a la Corporación, ni éste puede consistir en las retribuciones pagadas al funcionario inactivo u ocioso por fuerza del destino impuesto al mismo durante el mandato como DIRECCION001 del actor, ya que el Ayuntamiento estaba obligado a pagarles cualquiera que fuera su destino, y de hecho al ser adscrito al puesto de DIRECCION000 del Matadero se dispuso que no sufriría merma en las que venía percibiendo".

En base a todo ello, interesa la desestimación del recurso.

Por Providencia de esta Sala de 11 de julio de dos mil se señaló para votación y fallo del presente recurso el dia 11 de octubre de dos mil.

Debe la Sala recordar, en primer término, la naturaleza extraordinaria de este recurso de casación que, como ha reiterado abundante jurisprudencia después de la entrada en vigor de la Ley 10/92 que modificó la Ley de la Jurisdicción de 1956, han de respetarse en este recurso los hechos declarados probados por la sentencia de instancia, no pudiendo el Tribunal Supremo alterarlos salvo que se hayan violado los escasos preceptos que regulan la prueba tasada, sentencia de 2 de febrero de 2000, debiendo fundarse el mismo en alguno de los motivos regulados en el art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, o, en su caso el art. 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, como se ha invocado en este recurso.

Partiendo de estas premisas, la Sala, dicho sea con todos los respetos para la Corporación recurrente, no puede compartir las alegaciones efectuadas para fundamentar el primero de los motivos.

Efectivamente, si bien es cierto que la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva, en cualquiera de las manifestaciones que ampara el art. 24 de la Constitución, puede justificar la estimación de un recurso de casación, en el presente supuesto, la eventual incongruencia denunciada al producirse en la sentencia una desviación sustancial de los términos del debate, no puede compartirse por la Sala.

Conviene recordar que los acuerdos impugnados, cuya revisión se pide, tiene por objeto la determinación de la responsabilidad civil del antiguo DIRECCION001 de la Corporación como consecuencia de la denunciada inactividad, consentida y querida por el DIRECCION001 -se dice-, del funcionario DIRECCION000 del Matadero Municipal, puesto de trabajo creado y asignado por los Acuerdos del Pleno de 25 de abril y de la Comisión Permanente de 19 de mayo de 1989. Los razonamientos de la sentencia, encaminados en todo momento a determinar si existió o no dicha responsabilidad, como presupuestoobjetivo de la misma y dada la relación causal inmediata existente con dichos acuerdos, proceden a su examen dentro de lo que constituye el objeto propio del recurso, esto es la responsabilidad civil del Sr. Juan Alberto .

Desde esta perspectiva, como luego se traduce en la parte dispositiva de la sentencia, ésta resulta congruente con el objeto del recurso y se circunscribe a las pretensiones ejercitadas en el mismo, lo que determina la desestimación de este motivo.

El examen de los dos motivos restantes, cuyo estudio puede efectuarse de manera simultánea, plantean qué conjunto de normas deben ser aplicables para el enjuiciamiento del recurso, denunciándose por la Corporación recurrente la indebida aplicación del art. 60 del Texto Refundido de 18 de abril de 1986, en detrimento del invocado art. 225 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986, en conjunción con el art. 78.3 de la Ley 2/85, de Bases del Régimen Local.

La controversia, que a continuación pasaremos a analizar, quedaría zanjada con el simple hecho de recordar el contenido del fundamento de derecho quinto de la sentencia recurrida. Pues si siendo procedimiento dirigido a exigir la responsabilidad civil de un funcionario por daños a una Administración Pública se debe partir, como presupuesto, de la constancia real, efectiva y evaluada del mismo, la sentencia de instancia a este respecto determina: "Más en el caso de autos, aún dando por aceptable la vía utilizada, no concurre o al menos no consta debidamente acreditado perjuicio económico alguno a la Corporación, ni éste puede consistir en las retribuciones pagadas al funcionario inactivo u ocioso por fuerza del destino impuesto al mismo durante el mandato como DIRECCION001 del actor, ya que el Ayuntamiento estaba obligado a pagarlas cualquiera que fuera su destino, y de hecho al ser adscrito al puesto de DIRECCION000 del Matadero se dispuso que no sufriría merma en las que venía percibiendo, al ser un derecho del que no cabe privar al funcionario de carrera. Por tanto, el único perjuicio hubiera derivado en su caso si el Ayuntamiento se hubiera visto obligado como consecuencia de ello a proveer con otro funcionario el destino de procedencia del removido, teniendo que abonar otras retribuciones añadidas a las que pagaba aquél, lo que no consta en modo alguno; ni tampoco que el servicio se resintiera y en qué medida o cuantía por la falta de prestación del servicio del expresado funcionario".

Ante estas contundentes afirmaciones de la sentencia, la Sala no puede estimar las alegaciones que, al respecto formula la entidad recurrente.

Respecto de la normativa aplicable la Sala no puede compartir la interpretación desarrollada en los motivos 2º y 3º de la recurrente.

La consideración de las previsiones normativas contenidas en el art. 225.1 del Reglamento de Organización, dado su carácter reglamentario y por tanto complementario e instrumental de otras normas de superior rango como son las leyes, se limita a decir que: "Las Entidades Locales podrán instruir expediente, con audiencia del interesado, para declarar la responsabilidad civil de sus autoridades, miembros, funcionarios y dependientes que, por dolo, culpa o negligencia grave, hubieren causado daños y perjuicios a la Administración o a terceros, si éstos hubieran sido indemnizados por aquélla".

Este precepto, como hemos dicho, debe ser interpretado en el contexto y en el conjunto del ordenamiento, que, en el ámbito local está constituido, específicamente, por dos preceptos entre los cuales no se advierte contradicción alguna; el art. 78.3 de la Ley 2/1985, de 2 de abril, y el art. 60 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. En ambos se permite exigir responsabilidades a las autoridades y funcionarios de cualquier orden por dolo o culpa o negligencia, matizando el primero de ellos que el dolo o la culpa deberán de ser graves, mientras que el segundo anuda estas conductas a la infracción de disposiciones legales.

Debe admitirse que, tratándose de funcionarios públicos, la eventual responsabilidad derivada de dolo o culpa o negligencia grave en el ejercicio de sus funciones, tiene siempre, o en la mayoría de los casos, una referencia a previsiones normativas.

Por ello no pueden admitirse las disquisiciones que a este respecto ofrece la Administración recurrente.

Procede, en consecuencia, desestimar el presente recurso de casación, previa la declaración de la conformidad de la sentencia recurrida con el ordenamiento jurídico.Por imperativos del art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas del presente recurso a la Administración recurrente.