STS, 26 de Enero de 2000

Con fecha 15 de abril de 1.993 por la Sección Primera de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Primero.- Se declara la inadmisibilidad de la pretensión actora en el presente recurso contencioso-administrativo, numero 66 de 1.990, en lo concerniente a los artículos 8, 9, 10, 11 y 12 (ocho, nueve, diez, once y doce) de la ordenanza municipal par la tipología de los municipios Vascoparlantes, aprobada por el Ayuntamiento de Lekeitio (B.O. de Bizkaia de 21 de diciembre de 1.989). Segundo.- Se estima parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo en cuanto a que debemos declarar y declaramos contrarios a derecho los artículos 4, 5, 7, 14, 17, 18, 20, 21, 22, 23 (solo los avisos), 25, 26, 33, 38, 39, y 41 (cuatro, cinco, siete, catorce, diecisiete, dieciocho, veinte, veintiuno, veintidós, veintitrés, veinticinco, veintiséis, treinta y tres, treinta y ocho, treinta y nueve y cuarenta y uno; que por tanto, anulamos; confirmando el restante articulado, por su conformidad a derecho".

Mediante escrito de 27 de julio de 1.993 por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Lekeitio, se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.

Mediante Auto del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 22 de octubre de 1.993, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 10 de diciembre de 1.993 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, se acuerde admitir este Recurso y en su día dicte Sentencia a tenor de la cual, previa casación de la anterior, se declare ajustados a Derecho los artículos 4, 5, 7, 14, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 25, 26, 33, 39 y 41 de la Ordenanza municipal de normalización del euskera del Ayuntamiento de Lekeitio, con expresa condena en costas a la parte contraria.

Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Abogado del Estado en la representación que ostenta por ministerio de la Ley.

Mediante Providencia de 28 de noviembre de 1.995 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Procurador Sr. de Antonio Viscor y se dió traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido el Abogado del Estado presento su respectivo escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, se declare no haber lugar a dicho recurso al no resultar procedentes los motivos alegados al efecto, confirmando la sentencia recurrida y con ello la nulidad de los preceptos de la ordenanza municipal objeto del recurso.

Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 19 de enero del año

2.000, en cuya fecha tuvo lugar.

Se ampara el recurso de casación formulado por el Ayuntamiento de Lekeitio contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 15 de abril de 1.993 en tres motivos, todos ellos acogidos al nº 4º del artículo 95.1 de la Ley de 27 de diciembre de 1.956.

Para mejor enfocar las cuestiones planteadas en el recurso es conveniente alterar el orden de examen de dichos motivos, reservando el segundo de ellos para el último lugar; si bien dejando constancia desde ahora de que solamente una benévola interpretación de lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley jurisdiccional ha permitido que el recurso mencionado haya superado la fase de admisión a trámite a que se refiere el artículo 100 de la misma norma, desde el momento en que en el escrito de preparación no se hace referencia concreta a alguno de los motivos del artículo 95 en los que, precisamente, habría de fundarse.

El primer motivo alega la infracción, por aplicación indebida del artículo 3.1º en relación con el 14 de la Constitución, y por expresa cita efectuada en el mismo se circunscribe a la nulidad decretada en la sentencia de origen con respecto a los artículos 4, 5, 7, 14, 17, 18, 20, 21, 22, 23 (solo en lo que se refiere a los avisos), 25 26, 38 y 39 de la Ordenanza sobre la normalización del Euskera, aprobada por acuerdo del Ayuntamiento de Lekeitio el 9 de noviembre de 1.989; es decir: refiere el motivo impugnatorio exclusivamente a la declaración de nulidad de dichos preceptos concretos, sin perjuicio de la alegación ulterior -con idéntico fundamento legal- efectuada con respecto a los artículos 33 y 41, asimismo anulados por el Tribunal del País Vasco.

El primer grupo de artículos mencionado impone la exclusiva utilización del euskera en todos los impresos internos que utilicen los distintos órganos de Lekeitio, en los rótulos de los despachos y placas informativas, membretes, sellos de goma y otros signos similares, redacción de proyectos y estudios encargados a terceros dentro del ámbito de Euskadi Sur, toda clase de comunicaciones e informaciones dirigidas a personas físicas o jurídicas en el territorio del País Vasco, impresos que se faciliten a los ciudadanos, relaciones habladas entre éstos y los funcionarios, documentos de contratación que firme el Ayuntamiento, publicación de disposiciones emanadas de la Administración Municipal, toda clase de avisos, inscripciones en Registros administrativos, comprobantes expedidos por estos últimos -siempre que su destino sea dentro del ámbito donde el euskera es oficial-, señalizaciones de tráfico, caminos y calles; igualmente -artículo 39- se declara el propósito de activar las medidas para que todos los impresos, avisos y aclaraciones del transporte público se redacten igualmente en euskera de modo exclusivo.

Se alega en el motivo estudiado que la Ordenanza no se opone al principio sentado en el artículo 3.1 de la Constitución Española, ya que en modo alguno se prohibe a los administrados el uso de la lengua castellana. Según la tesis de la Corporación recurrente la norma parcialmente anulada únicamente trata de potenciar el uso de la lengua vasca, de conformidad con el elevado porcentaje de vascoparlantes existente en el municipio, y se limita a regular el uso del euskera en el ámbito de la Administración Municipal, de suerte que ningún habitante de la zona se vé compelido a utilizar de forma exclusiva una única lengua; faltando asimismo todo elemento discriminario en la norma impugnada, como acredita la circunstancia de la inexistencia de quejas recibidas en el Ayuntamiento por la promulgación de la Ordenanza combatida.

El argumento esgrimido en casación no constituye sino una mera reproducción de los ya utilizados en supuestos totalmente análogos al presente y que en su día han sido desestimados, (Sentencias de este mismo Tribunal de 24 de mayo y 6 de junio de 1.999) al confirmar la anulación de determinados artículos de la Ordenanza reguladora de la Tipología de los municipios vascoparlantes, o la anteriormente aprobada por el Ayuntamiento de Lizartza, precisamente referentes a la exclusiva utilización de la lengua vasca en todas las señalizaciones, comunicaciones, sellos, Registros, proyectos y exteriorizaciones similares a las que se contienen en los artículos ahora examinados. Evidente es que las razones de coherencia y seguridadjurídica habrán de imponer una solución análoga para el caso presente.

Pero es que, además, no puede soslayarse la clara infracción del artículo 3.1 de la Constitución, en relación con el principio de igualdad proclamado en su artículo 14, desde el momento en que el deber de conocimiento del idioma castellano y el derecho a utilizarlo no queda limitado al ámbito de las relaciones privadas, sino que se impone asimismo en el campo de las que han de mantenerse con la misma Administración. Pretender limitar el conocimiento de las comunicaciones, expresiones verbales señales, contenido de los Registros Administrativos, o de la formulación de proyectos, a los vascoparlantes en determinado ámbito del territorio español, significa tanto desconocer los principios constitucionales invocados en la sentencia de instancia, como la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en Sentencia de 26 de junio de 1.986 declarando que "la cooficialidad lo es con respecto a todos los poderes públicos radicados en territorio autonómico", así como que el uso por los particulares en dichos territorios de cualquiera de los idiomas que gozan de esa cooficialidad tiene validez plena; todo ello sin olvidar la evidente discriminación que se produciría frente a todos aquellos administrados -pocos o muchos- que, por uno u otro motivo, pudiesen no dominar o conocer el euskera.

El tercer motivo de casación, con la misma cobertura jurídica, impugna la declaración de nulidad del artículo 41 de la Ordenanza, en el cual se proclama el propósito de que la enseñanza no universitaria que se imparta en Lekeitio se verifique únicamente en euskera.

No solamente también se cita como infringido por aplicación indebida el artículo 3.1º de la Constitución en este caso, sino que se pretende sustituir la claridad expresiva del mismo por una consideración del deber que pese sobre la Administración de promover la enseñanza de la lengua propia de la Comunidad de que se trata, deber y derecho que en absoluto se discute en la sentencia recurrida, en la que, además de la infracción ya apuntada para el grupo de artículos anteriores, se le achaca al artículo 41 la indebida asunción de competencias en materia de enseñanza, al no excluir de sus previsiones la que se pueda administrar en el municipio por parte de los organismos estatales, vulnerándose con ello el articulo 149.1.30 de la Constitución Española.

Si bien esta última imputación carece de verdadera entidad, desde el momento en que el artículo 1º de la Ordenanza ya se cuida de precisar que su aplicación se limita al uso del euskera en la Administración Municipal de Lekeitio y organismos de ella dependientes, subsiste plenamente la infracción alegada del artículo 3º.1 en relación con el artículo 14 como motivo válido de anulación del precepto. Idénticas razones de cooficialidad, del deber de conocer la lengua castellana y del derecho a utilizarla, evitando toda discriminación impeditiva de obtener una asistencia eficaz en materia educativa por razón de ignorar el euskera, imponen la desestimación de ese motivo, que no constituye sino una reproducción argumental del ya desechado.

El segundo motivo, examinado en último lugar, que invoca asimismo la indebida aplicación de los mismos dos preceptos constitucionales ya citados, merece una consideración más detenida.

Se centra la impugnación casacional en la anulación del artículo 33 de la Ordenanza cuyo tenor literal es el siguiente: "De la misma forma, las funcionarios que contrate en el futuro el Ayuntamiento de Lekeitio, deberán estar capacitados para llevar a cabo su actividad en euskera"; precepto éste que ha de ponerse en relación con los dos artículos siguientes, según los cuales el acceso a los puestos de trabajo del Ayuntamiento recurrente, sea como funcionario o contratado temporal, será imprescindible acreditar las exigencias lingüísticas correspondientes al puesto, habiendo de declararse desierta la plaza correspondiente si no hubiese personas que cumpliesen con los requisitos lingüísticos exigidos.

El tema de la exigencia del conocimiento de la lengua cooficial con el castellano en el ámbito de determinadas Comunidades Autónomas ha sido objeto de diversas resoluciones, tanto del Tribunal Constitucional como de este Tribunal Supremo, pudiendo citarse entre las primeras las Sentencias de 26 de junio de 1.986 y 28 de febrero de 1.991, y las de 22 de julio de 1.996, 20 de marzo y 10 de octubre de

1.998, 24 de mayo y 6 de junio de 1.999 dictadas por esta misma Sala.

Conviene recordar que la doctrina extraíble de las mismas puede ser puntualizada en las siguientes conclusiones: a) el conocimiento de la lengua oficial propio de la correspondiente Comunidad puede ser valorado como mérito no eliminatorio para la obtención del puesto de trabajo en la Administración Autonómica de que se trate; b) puede ser valorado asimismo como elemento eliminatorio o excluyente de la posibilidad de obtener dichos puestos, siempre que se trate de determinadas y concretas plazas directamente vinculadas a la utilización por los administrados de las lenguas propias de dichas Comunidades, siempre que la imposibilidad de utilizarla en sus relaciones con la Administración les puedaocasionar un evidente perjuicio; c) es correcto, por lo tanto, en principio la convocatoria de determinadas plazas de la Administración Autonómica para las que se exija ineludiblemente el expresado conocimiento, siempre que se puedan reputar incluidas en las especiales circunstancias de que se ha hecho mención anteriormente; d) las circunstancias antedichas pueden estimarse normalmente concurrentes en aquellas zonas en las que exista un notable predominio de la población que utilice normalmente su lengua vernácula en sus relaciones con la Administración; e) semejante exigencia, no obstante, ha de estar subordinada al principio de proporcionalidad que proclama el artículo 103 de la Constitución, puesto que -como la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de febrero de 1.991 reconoce- sería contrario al derecho de igualdad en el acceso a la función pública exigir un nivel de conocimiento de la lengua cooficial que no guarde relación con las necesidades que demande el puesto cuya cobertura se convoca.

A la luz de lo anteriormente expuesto, y siguiendo el criterio ya mantenido en la Sentencia de esta Sala de 24 de mayo de 1.999, ha de considerarse estimable el motivo de casación ahora examinado, puesto que los razonamientos de la sentencia de instancia referentes a la vulneración de los derechos de los no vascoparlantes en este caso, estimando además que la incorporación, únicamente, de personal vascoparlantes a la Administración municipal implica una reducción de las posibilidades de comunicación verbal con los administrados en lengua castellana, son acertadamente combatidos en este motivo, al razonar que la genérica referencia a "estar capacitados para llevar a cabo su actividad en euskera", exigida por el artículo 33, no impide la utilización de la lengua castellana con los administrados cuando sea preciso o conveniente, ni supone otra cosa que el cumplimiento de la exigencia de mayor eficacia en el ejercicio de la actividad de los funcionarios municipales que demanda la circunstancia cierta de que la inmensa mayoría de los administrados se expresen, precisamente, en la lengua vasca.

Ha lugar, por tanto, al segundo motivo de casación.

Debiendo pronunciarse en primera instancia con las facultades del juzgador de primera instancia esta Sala en virtud de lo preceptuado en el artículo 102.1.3º de la Ley jurisdiccional aplicable al caso, ha de manifestarse en primer lugar sobre la alegada causa de inadmisibilidad (artículo 82 g) motivada por la supuesta defectuosa formulación de la demanda, a la que se le imputa la omisión de los requisitos exigidos por el artículo 69, basándose para ello en la circunstancia de que no se acotan en la correspondiente súplica los preceptos de la Ordenanza impugnada cuya anulación se solicita, ocasionando con ello a la parte demandada una situación de indefensión, motivada por la necesidad de desarrollar una labor de defensa de la norma, artículo por artículo.

Sin embargo, no puede hablarse en modo alguno de defecto formal invalidante en la redacción de la demanda por la aludida circunstancia, porque si bien es cierto que no se mencionan específicamente los artículos que se consideran anulables, limitándose a considerar como tales todos aquellos que determinen la utilización exclusiva de la lengua euskera y el reconocimiento como única lengua oficial de la misma, aparte de referirse, asimismo de manera concreta, a la exigencia del conocimiento del euskera para su acceso a la función pública, lo cierto es que - formalmente hablando desde el punto de vista del artículo 69-se citan con la debida separación los supuestos fácticos, los fundamentos jurídicos y se formula la concreta petición de nulidad de la Ordenanza en su totalidad, lo cual supone la petición de nulidad de los artículos a que se refiere la demanda. Cierto es que, al hacerlo así, se está empleando una técnica poco laudable y, prácticamente, reduciendo la pretensión realmente ejercitada a una solicitud de anulación parcial; pero ello no significa que se hayan vulnerado los requisitos exigidos por el artículo 69, ni en consecuencia que se pueda oponer con éxito la causa de inadmisibilidad formal invocada. Y, pese a que el Tribunal de instancia no se haya pronunciado expresamente sobre este tema, es forzoso declararlo así en este momento procesal.

El Ayuntamiento de Lekeitio opuso asimismo una segunda causa de inadmisibilidad (artículo 82 b) motivada por la falta de legitimación del Estado para impugnar determinados preceptos de la Ordenanza (artículos 8 a 12), al entender que éstos escapaban a la competencia estatal desde el momento que se limitaban a regular la cooficialidad lingüística en las relaciones interinstitucionales del Ayuntamiento. La sentencia de instancia apreció esa circunstancia y declaró la inadmisibilidad parcial de la pretensión actora con respecto a la nulidad de dichos artículos.

Al asumir la competencia de juzgador de instancia, esta Sala ha de rectificar semejante pronunciamiento, puesto que es doctrina plenamente consolidada de este Tribunal (Sentencias de 27 de enero de 1.986, 17 de marzo de 1.991, 9 de diciembre de 1.993, 24 de octubre de 1.995 y 24 de mayo de

1.999, entre otras) que no es posible decretar la inadmisibilidad parcial de un recurso contencioso-administrativo en virtud de la unidad de pretensión jurisdiccional ejercitada, salvo supuestos concretos en los que esa unidad de pretensión no resulte afectada, como ocurre en los casos deacumulación subjetiva de pretensiones en un mismo procedimiento. Ello no obstante, no significa esta rectificación sino la impropiedad de acudir a la figura de la inadmisibilidad parcial del recurso, en lugar de limitar el ámbito impugnatorio a la eventual infracción de los preceptos constitucionales invocados, dejando a un lado aquellos aspectos de la reglamentación municipal que, por afectar a relaciones interinstitucionales con otros organismos de la Comunidad Autónoma, o con dicha Comunidad, sean de competencia y se hallen regulados por disposiciones autonómicas. En consecuencia, no es la inadmisibilidad parcial, sino la falta de viabilidad de la pretensión de examinar en este proceso, a instancia de la Administración Estatal, la infracción de preceptos que supuestamente contradigan disposiciones autonómicas, la que ha de motivar abstenerse de declarar la nulidad de los artículos 8 a 12 de la Ordenanza impugnada.

En lo que se refiere al fondo de la cuestión planteada por el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento demandado, y en virtud de las razones ya expuestas en los Fundamentos Jurídicos segundo, tercero y cuarto, es procedente decretar la nulidad de los artículos de la Ordenanza impugnada mencionados expresamente en dichos Fundamentos, a excepción del artículo 33, cuya validez ha de mantenerse a virtud de esas mismas razones.

No procede hacer expreso pronunciamiento en cuanto a costas en la instancia, n i tampoco en este trámite.