STS, 3 de Marzo de 2000
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| ECLI | ES:TS:2000:1698 |
| Número de Recurso | 340/1998 |
| Fecha de Resolución | 3 de Marzo de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Marzo de dos mil.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 340/1998 interpuesto por la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE CUENCA, el AYUNTAMIENTO DE ALBACETE, el AYUNTAMIENTO DE CUENCA, la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE CIUDAD REAL, la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE ALBACETE, la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE TOLEDO, el AYUNTAMIENTO DE CIUDAD REAL, el AYUNTAMIENTO DE TOLEDO, la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE GUADALAJARA, el AYUNTAMIENTO DE TALAVERA DE LA REINA y el AYUNTAMIENTO DE TOMELLOSO, representados por el Procurador D. Roberto Granizo Palomeque, contra el Auto dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha con fecha 17 de diciembre de 1997 denegatorio del recurso de súplica deducido contra el de 27 de noviembre anterior, que puso término a la pieza separada de suspensión en el recurso 1712/97 y acumulados, interpuestos contra el Decreto del Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha nº 135/1997, de 17 de septiembre, de desarrollo parcial, en materia de órganos de gobierno, de la Ley 4/1997, de 10 de julio, de Cajas de Ahorro de Castilla-La Mancha; siendo parte recurrida la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, representada por el Procurador D. Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar.
La Diputación Provincial de Cuenca, el Ayuntamiento de Albacete, el Ayuntamiento de Cuenca, la Diputación Provincial de Ciudad Real, la Diputación Provincial de Albacete, la Diputación Provincial de Toledo, el Ayuntamiento de Ciudad Real, el Ayuntamiento de Toledo, la Diputación Provincial de Guadalajara, el Ayuntamiento de Talavera de la Reina y el Ayuntamiento de Tomelloso interpusieron, con escritos de fecha 17 de noviembre de 1997, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los recursos contencioso-administrativos nos 1712 a 1720 de 1997 contra el Decreto del Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha nº 135/1997, de 17 de septiembre, de desarrollo parcial, en materia de órganos de gobierno, de la Ley 4/1997, de 10 de julio, de Cajas de Ahorro de Castilla-La Mancha, suplicando por otrosí "LA SUSPENSIÓN de la totalidad de los preceptos del Decreto impugnado o, subsidiariamente, de aquellos que se refieren de manera inmediata a la implantación de una nueva organización de las Cajas de Ahorros, es decir, los artículos 1, 2, 3, 4, 5 (apartado 2), 6 (apartados 3, 5, 6 y 7), 7 (apartado 3), 11 (apartado 1), 13 (apartado 2), 14 (apartados 3 y 4), 16, 17, 18, 27, 28 (apartado 1), 29, 30, 34 (apartado 2), 35 (apartado 1), 37, 43 (apartados 2 y 3), 44 (apartado 2), 45, Disposición Transitoria única, Disposiciones Adicionales primera, segunda y tercera y Disposición Derogatoria segunda".
La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha presentó escrito de alegaciones el 26 de noviembre de 1997, en el que solicitó la denegación de la suspensión solicitada.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- La Mancha dictó auto con fecha 27 de noviembre de 1997, cuya parte dispositiva es como sigue: "LA SALAACUERDA: No ha lugar a la suspensión de la ejecutividad del acto administrativo impugnado, sin hacer expresa imposición de las costas procesales". Dicho auto fue recurrido en súplica y confirmado con fecha 17 de diciembre de 1997.
Con fecha 10 de febrero de 1998 la Diputación Provincial de Cuenca, el Ayuntamiento de Albacete, el Ayuntamiento de Cuenca, la Diputación Provincial de Ciudad Real, la Diputación Provincial de Albacete, la Diputación Provincial de Toledo, el Ayuntamiento de Ciudad Real, el Ayuntamiento de Toledo, la Diputación Provincial de Guadalajara, el Ayuntamiento de Talavera de la Reina y el Ayuntamiento de Tomelloso interpusieron ante esta Sala el presente recurso de casación nº 340/1998 contra el citado auto, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del nº 4º del artículo 95 de la Ley jurisdiccional, por vulneración del artículo 122.2 de la misma. Segundo: Con la misma base, por infracción del artículo 24 de la Constitución
Por otrosí interesó la adopción de medidas cautelares provisionalísimas previstas en la Ley de Enjuiciamiento Civil.
Por auto de 20 de mayo de 1999, confirmado en súplica el 17 de junio siguiente, la Sala acordó no haber lugar a la medida cautelar provisionalísima solicitada por la parte recurrente.
La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se opuso al recurso con fecha 3 de julio de 1999 solicitando la desestimación del mismo.
El Ayuntamiento de Tomelloso, la Diputación de Cuenca, la Diputación de Ciudad Real, el Ayuntamiento de Cuenca, la Diputación de Albacete, la Diputación de Guadalajara y el Ayuntamiento de Albacete presentaron escrito por el que desistían del recurso interpuesto.
Por Providencia de 2 de febrero de 2000 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 24 siguiente, en que ha tenido lugar.
La Diputación Provincial de Toledo y los Ayuntamientos de Ciudad Real, Toledo y Talavera de la Reina mantienen, tras el desistimiento del resto de los demandantes, este recurso de casación contra el auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 27 de noviembre de 1997 que en el recurso número 1712/1997 denegó la suspensión de la ejecutividad del acto administrativo impugnado. Se trata del Decreto del Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha nº 135/1997, de 17 de septiembre, de desarrollo parcial, en materia de órganos de gobierno, de la Ley 4/1997, de 10 de julio, de Cajas de Ahorro de Castilla-La Mancha.
La suspensión solicitada en la instancia lo era, en primer lugar, de todos los artículos del Decreto impugnado; subsidiariamente, tan sólo de aquellos que determinaban la inmediata implantación del nuevo régimen normativo, que suponía a su vez una nueva organización de los órganos rectores de las Cajas de Ahorros de aquella Comunidad Autónoma.
La Sala territorial rechazó la suspensión solicitada tras considerar que los supuestos "daños y perjuicios que la efectividad del decreto recurrido ocasionaría", no justificaban aquélla. Rechazó asimismo, respecto "de la apariencia de buen derecho de su posición procesal principal", que "pudiera entenderse de una manera ostensible que el recurso contencioso habrá de ser estimado, situación que aquí no concurre, pues no es tan evidente la prosperabilidad de la cuestión de fondo planteada y, en cualquier caso, va a estar condicionada al más que probable planteamiento, en su momento, de la oportuna cuestión de inconstitucionalidad, habida cuenta que el Decreto impugnado es un Reglamento ejecutivo o de desarrollo de una Ley y son los preceptos de ésta los que, en gran medida, son tachados de inconstitucionales".
En cuanto al primer extremo, relativo a "los daños y perjuicios que se ocasionarían, de no suspenderse la efectividad del Decreto, o de parte de él, en relación con las exigencias de ejecución que impone el interés público" la Sala sentenciadora descartó que la implantación de una nueva organización de las Cajas de Ahorro, incluso con la consecuencia de ceses generales y anticipados de los titulares actuales y cambios en el peso representativo de las entidades locales designantes de los miembros de la Asamblea General, tuviera un carácter irreversible que determinara su imposible reparación. Según la Sala de instancia, "bastaría, para la efectividad de la sentencia (de eso es de lo que se trata), con reestructurar los órganos afectados, volviendo a la distribución representativa actual." Por contra, afirmaba, "el interésgeneral, ínsito en toda modificación normativa, y el específico de ampliar la participación de los distintos sectores de la sociedad de Castilla la Mancha y hacer entrar en los órganos de Gobierno a quien representa el pueblo Castellano-Manchego (Exposición de Motivos de la Ley), demanda que la innovación que supone (correcta o no, eso ya se dirá) sea plena y efectiva."
Tampoco admitía la Sala que "la necesidad de suspender el Reglamento" derivara de la consideración de que todos los titulares de los órganos de gobierno de las Cajas quedaban convertidos en cargos públicos "lo que no aparece por ninguna parte, por mucho que su régimen de incompatibilidades y de transparencia de sus rentas y patrimonio se aproxime al de determinados cargos públicos", ni del sometimiento a autorización administrativa previa, por parte de la Administración Autonómica, de determinadas concesiones de créditos (artículo 44.1 de la Ley y disposición transitoria segunda del Reglamento), previsión aplazada a tenor de la mencionada disposición transitoria, "por lo que ahora ningún perjuicio produciría". Descartaba, por último, que una futura declaración de nulidad de los preceptos impugnados ocasionara una "avalancha" de reclamaciones "[...] puesto que el que hubiera contratado con los órganos nuevos lo habría hecho con los legítimos órganos y su hipotética 'revocación' en nada tendría que afectar a las situaciones jurídicas consolidadas, que se verían favorecidas por la presunción de legitimidad de quienes representaban a la Caja (aunque después no lo fueran) y por la buena fe de los contratantes (ambos)".
Frente a la eventual existencia de alguno de estos inconvenientes "de escasa entidad, como hemos analizado", la Sala ponderó y recalcó "el interés público" subyacente en la nueva regulación legal y reglamentaria "[...] que, en buena lid, se traduce -al menos, en teoría, así debe ser- en mejorar las condiciones en que se desenvuelve la vida de las personas e instituciones de nuestra Comunidad [....].
Las Entidades locales recurrentes en casación aducen como primer motivo de su recurso, al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, la vulneración de su artículo 122.2 en cuanto proclama la procedencia de la suspensión cuando el acto impugnado viene a producir perjuicios de difícil o imposible reparación.
El motivo ha de ser desestimado. Al margen de que la suspensión no tiene ya sentido cuando el proceso de selección y designación de los nuevos órganos de las Cajas de Ahorro ha culminado, es lo cierto que el papel del Tribunal Supremo en casación no le permite sustituir a las Salas de instancia en la apreciación de las circunstancias y de los hechos objeto de la pieza de suspensión. En la medida que los recurrentes pretenden que esta Sala lleve a cabo una valoración circunstanciada de la situación generada por la nueva norma distinta de la que apreció la Sala de instancia, y que discrepemos de ésta en cuanto a la concreta existencia de unos perjuicios o unos daños que aquélla no estimó, el motivo de casación no es viable.
Son aplicables a este recurso las consideraciones que hacíamos en la sentencia de 11 de marzo de 1999 (recurso número 6462/1997) sobre la invocación del artículo 122 de la Ley Jurisdiccional como motivo de casación:
"[...] el motivo debe así ser desestimado. De un lado, porque el auto recurrido en casación, según resulta de la sola lectura de su fundamento, antes transcrito, no desconoce ni interpreta erróneamente cuáles eran las exigencias del artículo 122 de la anterior Ley de la Jurisdicción para la adopción de la medida cautelar que en él se preveía, ni lo infringe por tanto. Y de otro, porque las conclusiones alcanzadas por el Tribunal "a quo" acerca de sí concurren o no en el caso en concreto aquellas exigencias, valorando el conjunto total de los datos puestos a su disposición, del que forman parte también las mismas alegaciones vertidas por las partes, los extremos de ellas en que quepa ver contradicción o discrepancia y su grado de razonabilidad, no es un aspecto que prima facie, a través tan sólo de una propia y nueva valoración, pueda ser revisado por este Tribunal en sede de este recurso extraordinario de casación; para ello sería preciso, ante todo, que se imputara al juicio valorativo en sí mismo, y por ende a las conclusiones en él obtenidas, alguno o algunos de los vicios que son susceptibles de ser esgrimidos como motivos de casación.
En otras palabras, la decisión cautelar, basada en la apreciación de la entidad del perjuicio derivable de la ejecución del acto administrativo; en la del interés público que resultaría afectado por la adopción de la medida y en la de la prevalencia que en el caso en concreto había de darse a uno u otro, no infringe en sí misma, en ninguno de esos aspectos, las normas que se contenían en el artículo 122 de la Ley de la Jurisdicción entonces vigente; al contrario, se toma desde la perspectiva o con el enfoque que el precepto quería; y además, en su conjunto, se presenta como acomodada a la idea que exteriorizaba la propia Exposición de Motivos de dicha Ley, según la cual, "al juzgar sobre su procedencia -de la medida cautelar de suspensión- se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija la ejecución, paraotorgar la suspensión, con mayor o menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego", y también a la que estaba presente en la jurisprudencia recaída en aplicación de tales normas, pues se recoge en ella que "[...] cuando las exigencias de ejecución que el interés público presenta son tenues bastarán perjuicios de escasa entidad para provocar la suspensión [...]".
Al igual que en aquel recurso, también en éste la ponderación que la Sala de instancia lleva a cabo sobre la prevalencia de unos intereses y otros, en relación con los supuestos daños y perjuicios que han sido alegados y ella misma valora, revela que no ha cometido ningún error de derecho en la interpretación del artículo 122 de la Ley Jurisdiccional. La función de esta Sala del Tribunal Supremo en el recurso extraordinario de casación no consiste, como si de un recurso ordinario de apelación se tratara, en enjuiciar la situación de hecho preexistente en el momento en que se pide la medida cautelar para, a la vista de tal juicio, decidir si era procedente o no suspender una determinada norma reglamentaria. Por el contrario, nos corresponde tan sólo controlar que la Sala territorial que llevó a cabo aquel juicio lo hizo -como aquí ocurrióutilizando las categorías jurídicas y criterios de valoración que aquel artículo de la Ley Jurisdiccional establece.
Como segundo motivo de casación, también al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se aduce la vulneración del artículo 24 de la Constitución, "ya que la ejecutividad de la disposición impugnada [...] viene a infringir lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución, que garantiza la tutela judicial efectiva y, por ello, también la tutela cautelar efectiva".
El motivo se basa, primordialmente, en que el reglamento impugnado y la Ley de que trae causa pudieran resultar inconstitucionales. En concreto, los recurrentes denuncian la "vulneración directa, por los artículos 6, 7, 11, 14, 29, 30 y 34 del Decreto de los principios constitucionales de legalidad y reserva de ley y de los derechos de igualdad, intimidad y libertad de empresa (artículos 9.3, 53.1, 14, 18.1 y 38 de la Constitución), por vulneración por los artículos 1, 2, 3, 4, 5 (apartado 2), 6 (apartados 3, 5, 6 y 7), 13 (apartado 2), 16, 17, 18, 27, 28 (apartado 1), 20, 30, 35 (apartado 1), 37, 43 (apartados 2 y 3), 44 (apartado
2), 45, Disposición Transitoria Única, Disposiciones Adicionales primera, segunda y tercera y Disposición Derogatoria segunda, de los derechos constitucionales de intimidad, igualdad y libertad de empresa así como de las normas básicas de la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de Órganos Rectores de las Cajas de Ahorros (LORCA)".
La mayor o menor apariencia de buen derecho que pudiera tener la impugnación de un determinada disposición reglamentaria no puede erigirse en criterio único para acordar su suspensión cautelar. Y, dado que el precepto cuya supuesta vulneración funda este motivo de casación es el artículo 24 del texto constitucional, será necesario recordar que las exigencias de éste en orden a la tutela judicial efectiva en sede cautelar no implican acceder, con carácter automático, a toda solicitud de suspensión de una determinada norma reglamentaria sino tan sólo la necesidad de que un tribunal valore motivada y circunstanciadamente la concurrencia de los requisitos (entre ellos, también el de la apariencia de buen derecho) a los que el legislador ha querido vincular aquel efecto suspensivo. Así lo ha hecho la Sala territorial en el auto recurrido, por lo que debe desestimarse también el segundo motivo de casación.
La desestimación de todos los motivos de casación lleva consigo la imposición de las costas a la parte recurrente, a tenor del artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y de la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 340 de 1998, interpuesto por la Diputación Provincial de Toledo y los Ayuntamientos de Ciudad Real, Toledo y Talavera de la Reina contra el auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 27 de noviembre de 1997 que en el recurso número 1712/1997 denegó la suspensión de la ejecutividad del Decreto del Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha nº 135/1997, de 17 de septiembre, de desarrollo parcial, en materia de órganos de gobierno, de la Ley 4/1997, de 10 de julio, de Cajas de Ahorro de Castilla-La Mancha. Imponemos a los recurrentes las costas de este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Franciso Trujillo.- Manuel Delgado-Iribarren.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Salade lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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