STS, 22 de Febrero de 2000
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2000:1362 |
| Número de Recurso | 4226/1996 |
| Fecha de Resolución | 22 de Febrero de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Febrero de dos mil.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por D. Gustavo y Dª Filomena , representados por el Procurador Sr. Calleja García, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de 9 de febrero de 1996, sobre infracción del régimen legal de viviendas de protección oficial.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la Comunidad Foral de Navarra, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.
En el recurso contencioso-administrativo número 603/91 la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, con fecha 9 de febrero de 1996, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Gustavo y doña Filomena , anulando la sanción de 500.000 pesetas impuestas a los mismos y manteniendo, en particular, la obligación de éstos de reintegrar a don Luis María , la cantidad de 3.388.320 pesetas que indebidamente percibieron".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación para la unificación de doctrina la representación procesal de D. Gustavo y Dª Filomena , quien, en su escrito de formalización del recurso, suplica a esta Sala que "...por presentado este escrito junto con los documentos y copias que se acompañan, se sirva admitirlos, me tenga por personado y parte en la representación que ostento en el presente recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto contra la sentencia, de fecha 9 de febrero de 1.996, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra recaída en el recurso contencioso administrativo nº 603/91 interpuesto por mis mandantes en la que sólo se estimaba parcialmente el mismo y por formulado escrito de interposición de dicho recurso, en tiempo y forma, y en mérito a lo en él expuesto y previos los trámites legales oportunos dicte en su día sentencia por la que declare haber lugar al recurso, case y anule la impugnada y resuelva conforme a lo pedido por esta parte en el recurso contencioso administrativo, es decir, anulando, revocando y dejando sin efecto en toda su extensión y no sólo parcialmente la Resolución nº 0091, de 25 de Enero de 1.991, del Director General de Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra por la que se resolvía el expediente sancionador incoado contra mis representados, así como el acuerdo del Gobierno de Navarra, adoptado en sesión de fecha 4 de Julio de 1.991, por el que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra la resolución antecitada no imponiéndose sanción ni obligación alguna a los recurrentes por no ser las mismas ajustadas a Derecho".
La representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra, en su escrito, suplica a esta Sala que "...teniendo por presentado este escrito con los documentos acompañados y sus copias, loadmita; tenga por causadas las precedentes manifestaciones y, en consecuencia, por comparecido y parte en la representación acreditada; tenga por formulada OPOSICION AL RECURSO DE CASACION PARA LA UNIFICACION DE DOCTRINA interpuesto de contrario contra la sentencia dictada con fecha 9 de febrero de 1996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, y, previa la pertinente tramitación, en su día se dicte sentencia por la que desestimando el recurso se confirme en todas sus partes la sentencia impugnada, y se establezca como doctrina correcta la mantenida por esta Administración Foral y por dicha sentencia. Todo ello con los demás pronunciamientos que legalmente procedan y con la imposición de costas a la parte recurrente".
Mediante Providencia de fecha 29 de noviembre de 1999 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 10 de febrero de 2000, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales
La sentencia recurrida ha estimado en parte el recurso contencioso-administrativo, dejando sin efecto la sanción de multa toda vez que estaba prescrita la infracción que las resoluciones administrativas habían apreciado (tipificada en el artículo 153.C.1 del Reglamento de Viviendas de Protección Oficial, aprobado por Decreto número 2114/1968, de 24 de julio), pero manteniendo la obligación de devolver el sobreprecio percibido.
Es este último pronunciamiento el que se combate en este recurso de casación para la unificación de doctrina, en el que la parte recurrente argumenta: A) Que la prescripción de la infracción extiende sus efectos extintivos no sólo a la sanción pecuniaria sino también a la sanción complementaria de reintegro del sobreprecio; al no entenderlo así, la sentencia recurrida infringe lo dispuesto en los artículos 35 y 36 del Real Decreto número 2960/1976, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Legislación de Viviendas de Protección Oficial, 57 del Real Decreto número 3148/1978, de 10 de noviembre, y 155 del Decreto antes citado número 2114/1968, de 24 de julio, pues en todos ellos se contempla como una sanción más la de devolución del sobreprecio percibido, infringiéndose también un principio fundamental del derecho sancionador según el cual la prescripción de la infracción es causa extintiva de la responsabilidad, lo que supone imposibilidad de aplicar sanción alguna; y contradice la doctrina contenida en las sentencias de 5 de enero de 1992, dictada por la Sección Quinta de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, y 22 de marzo de 1982, dictada por la antigua Sala Cuarta de lo Contencioso-administrativo de este Tribunal Supremo. Y B) Que las mejoras introducidas en la vivienda debieron ser tenidas en cuenta para decidir sobre la existencia o inexistencia del sobreprecio aunque se realizaran sin haber obtenido la autorización de la Administración competente en materia de viviendas de protección oficial; al no entenderlo así, la sentencia recurrida infringe tanto el artículo 118 del repetido Decreto 2114/1968, pues la no solicitud de la autorización que en éste se prevé comportará la correlativa infracción, pero no la inexistencia de las mejoras, como los principios generales de las obligaciones y contratos que emanan de los artículos 1091, 1256 y 1258 del Código Civil, al tiempo que se propicia el abuso del derecho por parte del comprador -con infracción del artículo 7.2 de ese mismo texto- y el enriquecimiento injusto; y contradice la doctrina contenida en la sentencia de 3 de septiembre de 1988, dictada por aquella Sala Cuarta de este Tribunal Supremo.
Cabe entender, ciertamente, que la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 5 de enero de 1992 llegó a un pronunciamiento distinto al de la recurrida en el punto referido al ámbito sobre el que operan los efectos extintivos de la prescripción de la infracción; pues aunque dicha sentencia de contraste nada dijo explícitamente sobre ello, anuló, sin matiz o exclusión alguna, las resoluciones administrativas que habían impuesto una sanción pecuniaria y declarado la obligación de devolución del sobreprecio, una vez que apreció que la infracción había prescrito. No cabe en cambio, en aquel punto, tener como sentencia contradictoria la de fecha 22 de marzo de 1982, pues en ella se abordaba un supuesto de vicios o defectos constructivos denunciados después de que hubieran transcurrido cinco años desde el otorgamiento de la cédula de calificación definitiva y, además, se tomaba en consideración la previsión del párrafo segundo del artículo 111 del Decreto 2114/1968.
La contradicción detectada no conduce sin embargo a acoger el primero de los argumentos que se esgrimen en este recurso de casación, pues es lo cierto que la sentencia recurrida, al restringir los efectos extintivos de la prescripción de la infracción a la sanción pecuniaria, sin extenderlos a la obligación de devolución del sobreprecio, no incurre en infracción del ordenamiento jurídico y, además, se acomoda a la que propiamente constituye jurisprudencia sobre tal particular. En efecto: A) de un lado, la obligación de devolver el sobreprecio no tiene carácter sancionador en sentido estricto, pues no se trata de un efecto o consecuencia jurídica que el ordenamiento conciba, sólo, como retributivo de la infracción, a modo de pena ligada a ésta; al contrario, es una obligación que deriva, en sí misma, de la nulidad de plenoderecho que por mor de lo dispuesto en el artículo 6.3 del Código Civil ha de predicarse de la cláusula contractual contraria a la norma prohibitiva contenida en el artículo 112 de aquel Decreto 2114/1968, que cabe así imponer -por la propia Administración, en razón a las potestades tuitivas que en esta materia le confiere el ordenamiento jurídico- al contratante que debe procurar el efecto de restitución anudado a aquella nulidad, con independencia de que su conducta reúna o no la totalidad de las circunstancias, objetivas y subjetivas, que son necesarias para su calificación como infracción administrativa y para su sanción como tal; su concepción en los artículos 155 de dicho Decreto, 57 del Real Decreto 3148/1978 y 36 del Real Decreto 2960/1976 como una sanción que complementariamente puede ser impuesta al infractor, no tiene el significado de atribuirle, como único, un carácter o naturaleza jurídica propiamente punitivo, pues obedece también a un propósito de economía procedimental, concentrando en un solo procedimiento, sin merma alguna de garantías, dado el plus de las que adornan al sancionador, el haz o conjunto de decisiones que la Administración está facultada para adoptar en presencia de conductas contraventoras de aquella norma prohibitiva; de ahí por tanto que la apreciación de la prescripción de la infracción no constituya obstáculo para la adopción y pervivencia de la decisión que impone la obligación de devolver el sobreprecio. Y B) de otro, es esta concepción de la obligación de devolución, y la afirmación de que a ella no alcanzan los efectos extintivos de la prescripción de la infracción, la que propiamente constituye jurisprudencia, bastando a tal fin con la cita de las sentencias de esta misma Sala y Sección de fechas 29 de diciembre de 1998, dictada en el recurso de apelación número 8682 de 1991, y 22 de noviembre de 1999, dictada en el recurso de apelación número 4952 de 1992.
En lo que atañe al segundo de los argumentos que esgrime la parte recurrente en casación, no resulta fácil, ante todo, afirmar que entre la sentencia recurrida y la que se invoca como contradictoria exista una relación de identidad tan precisa e intensa como la que requería el artículo 102.a).1 de la anterior Ley de la Jurisdicción y hoy el artículo 96 de la Ley 29/1998. Así, debe observarse que la sentencia recurrida afirma en dos ocasiones, rotundamente, que la existencia del sobreprecio ha quedado debidamente acreditada, mientras que la de la antigua Sala Cuarta de lo Contencioso-administrativo de este Tribunal Supremo, de fecha 3 de septiembre de 1988, afirma en sus propios fundamentos de derecho que una precedente sentencia penal había recogido en sus hechos probados que el sobreprecio correspondía a mejoras realizadas, leyéndose además, en los fundamentos de derecho de la sentencia apelada que se aceptan, que la percepción del sobreprecio no obedeció a una finalidad defraudatoria, ni supuso un lucro a favor del vendedor por encima del autorizado en la cédula de calificación definitiva. En otras palabras, en la sentencia que se ofrece como de contraste hay ingredientes, en especial el derivado de la existencia de una precedente sentencia penal, con su vinculante declaración de hechos probados, que difícilmente permiten afirmar que en aquélla y en la hoy recurrida sean sustancialmente iguales los hechos que contemplan y los fundamentos del pronunciamiento que alcanzan.
Aunque lo expuesto sería bastante para rechazar este segundo argumento, cabe añadir, además, que la sentencia recurrida no incurre en las infracciones que le son imputadas. Por las siguientes razones: A) La finalidad perseguida con el régimen de viviendas de protección oficial, directamente conectada a la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada que el artículo 47 de la Constitución proclama para todos los españoles, exige, rotundamente incluso, que sus precios no rebasen determinados límites. B) Por tanto, la realización de obras de mejora no justifica ni permite por sí sola la percepción de un sobreprecio; y, por ello mismo, la ausencia del control administrativo a que se refiere el artículo 118 del Decreto 2114/1968, con el que conecta la previsión del párrafo tercero de su artículo 98, ni deja de tener relevancia al juzgar sobre aquella percepción, ni da lugar tan sólo, como pretende la parte recurrente, a la mera apreciación de una infracción, a la que únicamente pudieran ser anudadas las sanciones, en estricto sentido, previstas para ella. C) Los principios generales de las obligaciones y contratos y su plasmación en los artículos del Código Civil citados por la recurrente no autorizan a las partes contratantes a dejar de observar los mandatos contenidos en normas imperativas o prohibitivas, pues, en síntesis, el principio de la autonomía de la voluntad tiene como límites, entre otros, la no posibilidad de establecer pactos, cláusulas y condiciones que sean contrarios a las leyes. Y D) Tampoco la hipotética salvaguarda de los principios que vedan el abuso del derecho o el enriquecimiento injusto es obstáculo para aplicar los efectos o consecuencias jurídicas derivadas de la nulidad de pleno derecho de la cláusula de sobreprecio, pues con independencia de otras posibles consideraciones derivadas de la situación del mercado inmobiliario, es lo cierto que aquella aplicación deviene necesaria para preservar el interés público, prevalente en todo caso, al que sirve instrumentalmente la norma prohibitiva de dicho sobreprecio.
Procede por lo razonado desestimar este recurso de casación; con imposición a la parte recurrente de las costas en él causadas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,FALLAMOS
NO HA LUGAR al recurso de casación para la unificación de doctrina que la representación procesal de D. Gustavo y Dª Filomena interpone contra la sentencia de fecha 9 de febrero de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el recurso número 603 de 1991. Con imposición a la parte recurrente de las costas causadas en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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