STS, 18 de Diciembre de 2000

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia el 9 de septiembre de 1996, cuya parte dispositiva dice: "FALLAMOS.- Estimar parcialmente el recurso planteado por Aladino S.L. contra la resolución del Ministerio del Interior de fecha 3 de febrero de 1994 desestimando el recurso de alzada interpuesto por el mismo contra la resolución de esta Delegación del Gobierno de fecha 15 de diciembre de 1992, imponiéndole una multa de 250.000 pesetas y la suspensión temporal de las licencias, autorizaciones y permisos por un periodo de seis meses, por infracción de la Ley Orgánica 1/92 sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, se anulan las resoluciones recurridas como contrarias a Derecho, se desestima la petición de responsabilidad patrimonial de la Administración, todo ello sin expresa condena en costas."

Por la representación de la entidad mercantil Aladino S.L. se presenta el escrito de interposición de recurso de casación, de fecha 9 de diciembre de 1996, que al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional basa en dos motivos. En el primero, alega la vulneración de los artículos 106.2 de la Constitución y 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 -los actuales 139 y siguientes de la Ley 30/92, de 26 de noviembre-; así como la presunta infracción del artículo 23.h) de la Ley Orgánica 1/1992, por las sanciones impuestas y el tiempo previamente clausurado, y 37 de la Ley de Seguridad Ciudadana, en relación a la antedicha L.O. 1/92. Como segundo motivo, aduce la infracción de los preceptos legales sobre la adopción de medidas cautelares y doctrina jurisprudencial sobre la materia, en concreto de los artículos 72 de la Ley 30/92 y 36 de la Ley de Seguridad Ciudadana, así como la vulneración del principio de proporcionalidad que debe presidir todo procedimiento administrativo.

Termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que dando lugar al presente recurso, case yanule la sentencia de instancia, y manteniendo la anulación de la sanción administración, sean estimados los motivos de casación expuestos en el escrito de interposición de este recurso, y se reconozca el derecho de la parte recurrente a ser indemnizada por la Administración, dejando para ejecución de sentencia la fijación del quantum, y haciendo expresa condena en costas a la parte recurrida.

Mediante escrito de 12 de enero de 198, el Abogado del Estado formula su oposición al recurso de casación en el que expresa que a su juicio las alegaciones formuladas de contrario no sirven para acreditar la realidad de las infracciones en que funda el recurso, y suplica a la Sala que declare no haber lugar al mismo y se impongan las costas a la parte recurrente.

Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 7 de diciembre de 2000, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción se invocan por la representación procesal de la entidad mercantil recurrente dos motivos de casación contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 9 de septiembre de 1996, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la citada representación procesal contra las resoluciones de la Delegación del Gobierno y del Ministerio del Interior de 15 de diciembre de 1992 y 3 de febrero de 1994 -esta última al desestimar el recurso de alzada-, que acordaron además de una sanción pecuniaria de doscientas cincuenta mil pesetas, la suspensión temporal por un periodo de seis meses de las licencias, autorizaciones y permisos que tenía concedida la discoteca "Espiral", sita en la carretera 234 -Valencia-Ademuz-, del término municipal de L'Eliana, pues si bien el Tribunal a quo anuló las resoluciones administrativas recurridas desestimó la pretensión indemnizatoria formulada en instancia, por los daños y perjuicios ocasionados por el cierre de la mencionada discoteca.

Al estar intrínsecamente relacionados los motivos de casación aducidos, pues ambos se proyectan sobre los presupuestos o requisitos habilitantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración, a consecuencia de la anulación por el Tribunal de las sanciones impuestas, vamos a referirnos conjuntamente a ellos.

La responsabilidad patrimonial de la Administración, derivada de la anulación de resoluciones administrativas, ha sido objeto de interpretación, en cuanto a sus requisitos y alcance por numerosas sentencias de esta Sala.

Sin embargo, debemos destacar la línea que se inicia mediante la sentencia de 5 de febrero de 1996, seguida por las de 31 de mayo y 4 de noviembre de 1997 y otras muchas, sienta la doctrina que la obligación de indemnizar exigida en el artículo 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -hoy artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre- no es consecuencia obligada de la simple anulación de las resoluciones administrativas, sin que ello suponga obstáculo para que tal derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido cuando se cumplan los restantes requisitos del artículo 40 -139- a que nos referimos, a saber, daño efectivo individualizado y evaluable económicamente, nexo causal entre el actuar de la administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica en el sentido de ausencia de deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo; por ello no cabe interpretar el precepto que nos ocupa con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco cabe afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad.

Como recoge la memoria del Consejo de Estado del año 1990, "el artículo 40 que examinamos sólo dice que "no presupone", es decir, que no se da por supuesto el derecho a la indemnización, lo que implica tanto como dejar abierta la posibilidad de que, no siendo presupuesto, sea o no supuesto del que se sigan efectos indemnizatorios si concurren los requisitos establecidos legalmente", requisitos a los que antes nos hemos referido.

Lo hasta aquí señalado resulta conforme con la línea marcada por la sentencia de este Tribunal en Sentencia de fecha 20 de Febrero de 1989 que, afirmando la tesis de que la responsabilidad del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado es una responsabilidad objetiva que no precisa en consecuencia de un actuar culposo o negligente del agente, expresamente rechaza la tesis de lo que se ha denominado "margen de tolerancia", rechazo que reiteramos por las razones expuestas en lacitada sentencia en el sentido de que tal tesis, que pudiere ser aplicada en casos extremos, pugna con la declaración constitucional del artículo 106 que reconoce a los ciudadanos, en los términos establecidos en la Ley, el derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; ello porque, como continúa diciendo la sentencia de referencia, en todos los procesos se discute con más o menos fundamento para la oposición y de esta forma se constituiría en excepción lo que viene establecido como norma general, de tal manera que si bien la mera anulación de resoluciones administrativas no presupone el derecho a la indemnización en el sentido que anteriormente señalábamos de darlo por supuesto, sí puede ser supuesto de tal indemnización en aquellos casos en que tal anulación produjo unos perjuicios individualizados y evaluable económicamente que el ciudadano no viene obligado a soportar, no siendo, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración el que debe exigirse para sostener el derecho a la indemnización, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración.

De la referida doctrina ha de concluirse el carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración como consecuencia de la anulación de resoluciones administrativas tanto en vía jurisdiccional como en vía administrativa, siempre y cuando concurran los requisitos para ello, ya que el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado no establece un principio de exoneración de la responsabilidad de la Administración en los supuestos de anulación de resoluciones administrativas, sino que afirma la posibilidad de que tal anulación sea presupuesto inicial u originador para que tal responsabilidad pueda nacer siempre y cuando se den los restantes requisitos exigidos con carácter general para que opere el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, requisitos cuya concurrencia, si se quiere, ha de ser examinada con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que estos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo; quizás por ello el legislador efectúa una específica mención a los supuestos de anulación de actos o resoluciones administrativas tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daño derivado del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo, sin alterar por ello un ápice el carácter objetivo de dicha responsabilidad en uno y otro supuesto siempre que exista nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso producido, no concurriendo en el particular el deber jurídico de soportar el daño ya que en este caso desaparecería el carácter antijurídico de la lesión.

Avanzando en esta línea argumental, en principio parece claro que los efectos de daño evaluable e individualizado y nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado producido no ofrecen mayores peculiaridades en unos y otros supuestos, funcionamiento de servicios públicos y anulación de resoluciones administrativas, ya que la realidad del daño es un hecho objetivo invariable en ambos supuestos y la determinación de concurrencia de relación de causalidad responde a un proceso de razonamiento lógico-jurídico sujeto a los mismos criterios valorativos; en consecuencia el matiz diferencial, de existir, hemos de encontrarlo a la hora de efectuar el análisis valorativo de la concurrencia del tercero de los requisitos, antijuricidad de la lesión, o lo que es lo mismo la ausencia de deber jurídico del ciudadano de soportar el daño producido, lo que nos permite, al abandonar el debate sobre la conducta de la Administración y trasladarlo al resultado, la antijuricidad de la lesión, atendiendo a las peculiaridades del caso concreto y sin introducir, por tanto, el requisito de culpa o negligencia en la actuación jurídica de la Administración.

El deber jurídico de soportar el daño en principio parece que únicamente podría derivarse de la concurrencia de un título que determine o imponga jurídicamente el perjuicio contemplado, tal sería la existencia de un contrato previo, el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria siempre que de esta se derivasen cargas generales, o la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme de tal naturaleza; esto que desde la perspectiva del funcionamiento de los servicios públicos aparece relativamente claro en su interpretación, se complica a la hora de trasladarlo a los supuestos de anulación de resoluciones administrativas.

En los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que esta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad al estar esta rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución.

En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la Administraciónse mantuviese en unos márgenes de apreciación no solo razonados sino razonables debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que este se llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo.

En el caso que contemplamos, la sentencia impugnada a los efectos de analizar la pretensión indemnizatoria solicitada por la sociedad demandante distingue dos periodos de cierre: a) Desde el 31 de octubre de 1992 hasta el 6 de febrero de 1993, a consecuencia de la medida cautelar adoptada una vez iniciado el expediente sancionatorio; b) Desde el 18 al 30 de marzo de 1994, a consecuencia de la ejecutividad del acto administrativo, que ordenó la clausura del establecimiento por seis meses; y, en síntesis, llega a la conclusión de que la mera anulación de los actos administrativos sancionatorios por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no genera responsabilidad para la Administración, pues el particular, aun demostrando [sic] con posterioridad que la medida cautelar carecía de fundamento, debe soportar esta carga, y en base a este planteamiento también sostiene que al impugnarse por la demandante la resolución del Delegado de Gobierno de la Comunidad Valenciana de 15 de diciembre de 1992, imponiendo [sic] la sanción de doscientas cincuenta mil pesetas y suspensión temporal de licencias por seis meses, que dio lugar al cierre del local, como consecuencia de la ejecución del acto administrativo, sólo podría contemplarse la acción de responsabilidad por el cierre de la discoteca durante los días dieciocho a treinta de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, que se adoptó en ejecución de las resoluciones administrativas anuladas.

No compartimos la tesis mantenida por la sentencia recurrida, pues es contraria a la doctrina sustentada por la Sala en las sentencia reseñadas, de las que recientemente también son exponente las sentencias de 28 de junio y 16 de septiembre de 1999, pues anulada en sede jurisdiccional la sanción impuesta, resulta jurídicamente intranscendente que el cierre de la discoteca fuera acordado inicialmente como medida cautelar, ya que las tales medidas no tienen un carácter autónomo respecto de la resolución que definitivamente se adopte en el expediente sancionatorio, sino que tienen un carácter accesorio en función de aquella resolución definitiva, con independencia de las causas determinantes de la medida cautelar adoptada y de la legitimidad de ésta en sí misma considerada, de modo que anulada la resolución definitiva recaída en el expediente administrativo, aquélla pierde también su justificación, y la Administración debe responder de los perjuicios ocasionados, siempre, claro está, con arreglo a los criterios establecidos en la doctrina jurisprudencial antes citada.

En consecuencia, procede estimar el motivo de casación invocado y declarar haber lugar a la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada. El artículo 102.1.3 de la Ley de esta Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956 - reformada por la Ley 10/1992, de 30 de abril-, aplicable a este proceso por razones temporales, dispone que en determinados casos, entre los que se encuentra el de la estimación del recurso de casación por alguno de los motivos aducidos al amparo del artículo 95.1.4 de la citada Ley, la Sala resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate.

La parte demandante, aunque en el suplico de su escrito de interposición del recurso de casación solicita que se le reconozca el derecho a ser indemnizado por la Administración, dejando para ejecución de sentencia la fijación del quantum, tal pretensión es sustancialmente distinta a la formulada en el petitum de su demanda, en la que en su fundamento de derecho segundo extracta los perjuicios económicos causados por la ejecución del acto administrativo impugnado, en atención a la disminución de los beneficios e ingresos obtenidos como consecuencia del cierre; por ello, al no oponerse el representante y defensor de la Administración demandada a los datos suministrados por el recurrente podemos pronunciarnos -según ya declaramos en nuestras sentencias de 4 de octubre de 1997, 21 de noviembre de 1998 y 5 de julio de 1999-, respecto de los concretos daños y perjuicios reclamados, tomando como base para determinar el lucro cesante las declaraciones del Impuesto de Sociedades para los ejercicios correspondientes a los años 1991, 1992 y las pérdidas calculadas para 1993, de la que resulta la cantidad de un millón quinientas mil novecientas doce -1.500.912- pesetas, por los días que se mantuvo cerrado el establecimiento.

Respecto de las costas causadas en este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas, de conformidad con lo establecido en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional, y al no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes litigantes en la instancia, tampoco procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la misma, según establece el artículo 131 de la citada Ley.

Debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Aladino S.L., contra la sentencia que dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en fecha 9 de septiembre de 1996 -recaída en los autos 704/94-.

Casamos y anulamos dicha sentencia, que quedará sin valor ni efecto alguno, y en su lugar declaramos que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil "Aladino S.L." contra las resoluciones de la Delegación del Gobierno de Valencia y del Ministerio del Interior que acordaron además de la sanción pecuniaria de doscientas cincuenta mil pesetas, el cierre de la discoteca "Espiral", que anulamos por no ser conformes a Derecho, y declaramos el derecho de la referida entidad recurrente a ser indemnizada, en concepto de responsabilidad patrimonial, en la cantidad de un millón quinientas mil novecientas doce -1.500.912- pesetas.

No ha lugar a imponer las costas de instancia, ni las originadas en este recurso de casación, debiendo cada parte satisfacer las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, lo que certifico. Rubricado.