STS, 31 de Enero de 2000
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 31 Enero 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Enero de dos mil.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación en interés de ley núm.6603/97, interpuesto por el Letrado de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación de la Tesorería General de la Seguridad Social contra la sentencia, de fecha 20 de mayo de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 8ª) de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1719/95, en el que se impugnaba resolución del Tribunal Económico Administrativo Central, de 16 de diciembre de 1992, sobre recaudación de recursos de la Seguridad Social.
La parte dispositiva de la sentencia recurrida literalmente dice: "PRIMERO.- Estimar en parte el recurso contencioso administrativo promovido por el Letrado D. Francisco Jesús Miranda Rivas, en nombre y representación de FREMAP, MUTUA DE ACCIDENTES DE TRABAJO Y ENFERMEDADES PROFESIONALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL, contra la resolución del TRIBUNAL ECONÓMICO ADMINISTRATIVO CENTRAL [TEAC, en adelante] de 16 de diciembre de 1992, sobre Recaudación de recursos de la Seguridad Social, resolución que anulamos por no ser conforme a derecho, siendo incompetente el Tribunal Económico Administrativo Central para conocer sobre el acto recaudatorio de la Tesorería General de la Seguridad Social, correspondiendo su conocimiento al orden jurisdiccional social. SEGUNDO.- No procede hacer expresa declaración en materia de costas".
La representación procesal de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación de la Tesorería General de la Seguridad Social se personó ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de Ley, expresando el motivo en que se ampara y solicitando a la Sala que se dicte sentencia por la que "se declare que la recurrida contiene doctrina gravemente errónea y perjudicial para el interés general, fijando en el fallo la doctrina aplicable, consistente "en que [se declare] la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para el conocimiento de los litigios en materia de capital coste de pensión, y en cuanto al fondo del asunto declarando que su cálculo se efectúa (sic) en función de la base reguladora de la pensión, con independencia de los topes que respecto a la cuantía a percibir pudieran ser aplicables".
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló el día 25 de enero de 2000, en cuya fecha tuvo lugar dicho acto, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Esta Sala tiene reiteradamente declarado -Sentencias de 22 de Enero, 12 de Febrero, 10, 12 y 27 de Diciembre de 1997, entre otras- que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal o jurisprudencia - de ahí que no pueda afectar a lasituación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada [art. 102 b) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, LJ, en adelante].
Se trata, por consiguiente, de un remedio excepcional y subsidiario, esto es, solo factible cuando la sentencia impugnada tenga carácter de firme por no caber contra ella recurso de casación tanto en su modalidad ordinaria como en la de "para unificación de doctrina" que recoge el art. 102-a) LJ, en el que no cabe otra cosa distinta que establecer la doctrina de esta Sala respecto al concreto pronunciamiento de la Sala de instancia; de lo que resulta que, necesariamente, haya de restringirse el ámbito de nuestra decisión frente a lo que se solicita en el escrito de formalización del recurso.
En efecto, la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo, en su día interpuesto, frente a la resolución del TEAC, de 16 de diciembre de 1992, que se pronuncia "sobre Recaudación de recursos de la Seguridad Social", y anula tal resolución porque entiende que dicho órgano administrativo y el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no son competentes para conocer del acto recaudatorio de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS), al corresponder su conocimiento al orden social. Es esta concreta decisión la única que puede someterse a esta Sala a los expresados efectos del recurso de casación en interés de ley, debiendo quedar al margen la otra cuestión que la recurrente califica de fondo del asunto, relativa a que el cálculo del capital coste de la pensión se efectúe en función de la base reguladora de la pensión, con independencia de los topes que respecto a la cuantía a percibir pudieran ser aplicables.
El relato fáctico contemplado, en su sentencia, por el Tribunal de instancia era el siguiente: a consecuencia de accidente de trabajo sufrido por don Gregorio , el día 28 de octubre de 1988, cuando prestaba sus servicios para la empresa "Transportes Internacionales San José", entidad que tenía asegurada esta contingencia con FREMAP, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social de Vizcaya por resolución de 6 de agosto de 1990, declaró a dicho trabajador en situación de Incapacidad Permanente Absoluta con derecho a percibir una pensión vitalicia de 225.867 pesetas mensuales, siendo responsable del pago la mencionada Mutua FREMAP. Como consecuencia de dicha resolución, la Tesorería General de la Seguridad Social "practicó acto recaudatorio" el 16 de enero de 1991, instando a FREMAP para que ingresara 25.004.240 pesetas, importe correspondiente a la capitalización de la prestación de incapacidad derivada del accidente de trabajo, más los intereses de capitalización, a calcular por la Mutua, al 5% desde el 1 de julio de 1989, fecha a efectos de la prestación reconocida, hasta aquella en que se efectuase el pago. Contra este acto recaudatorio se interpuso reclamación económico-administrativa por FREMAP que fue desestimada por el TEAC, en resolución de 16 de diciembre de 1992 que fue la recurrida ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. Y este Tribunal al examinar, con carácter previo, si era este el orden jurisdiccional competente para el enjuiciamiento y resolución de la pretensión formulada, llega, como se ha dicho, a una declaración negativa sobre la base de lo señalado en las sentencia de esta Sala de 21 de junio de 1995, que se hace eco de las sentencias de la Sala de lo Social de este Alto Tribunal de 21 de junio y 31 de julio de 1990, y de lo establecido en los artículos 1 de la Ley de Procedimiento Laboral y 9.5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
La tesis mantenida por la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional que acaba de ser sucintamente expuesta es errónea y perjudicial para el interés general, en la medida en que incide de manera perturbadora, contrariando lo que puede considerarse como doctrina jurisprudencial consolidada, sobre la atribución de competencia a este orden jurisdiccional para conocer de las pretensiones formuladas sobre los actos recaudatorios de la Seguridad Social e, incluso, sobre los actos de liquidación del capital coste que se contemplaba en el proceso tramitado en instancia.
La cita de la STS de 21 de junio de 1995 no es adecuada porque se refería a un supuesto muy específico y distinto. Se pronunciaba sobre "la procedencia de la vía administrativa de apremio para la ejecución de lo mandado en sentencia del orden jurisdiccional social", y, por tanto, si era correcta la sustitución de la vía jurisdiccional de ejecución procesal correspondiente. Y, claro está, desde esta exclusiva perspectiva resultaba justificado que se acudiera a lo establecido en el artículo 117.3 CE, 2 LOPJ y 919 LEC, en virtud de los cuales la potestad de ejecución de las sentencias recaídas en todo tipo de procesos jurisdiccionales corresponde privativamente a los Tribunales de Justicia, de donde resulta que la potestad ejecutiva es propia e inherente a la función jurisdiccional (SSTC 67/1984, de 7 de junio, y 155/1985, de 12 de noviembre).
Pero en el caso que decide la sentencia objeto del presente recurso de casación en interés de ley no se trataba de la ejecución de una sentencia del orden social sino, como se ha reiterado, de la determinacióndel orden jurisdiccional a que corresponde el conocimiento y enjuiciamiento de las pretensiones formuladas frente a un acto recaudatorio de la Tesorería de la Seguridad Social por el que se exige a una Mutua el ingreso de una determinada cantidad correspondiente a la capitalización de una pensión vitalicia por incapacidad derivada de accidente de trabajo.
La delimitación entre la jurisdicción laboral y la jurisdicción contencioso- administrativa constituye un capítulo clásico en la doctrina, y representa una de las tradicionalmente denominadas "zonas grises" en la determinación del ámbito competencial de ambos ordenes jurisdiccionales, estando dividida la materia de Seguridad Social de manera que, en términos generales, lo prestacional corresponde al orden social y lo recaudatorio al orden contencioso-administrativo.
Así, en lo que importa al recurso que se decide, son diferenciables, como hizo la Sala en sentencia de 23 de julio de 1998, dos supuestos.
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Que la prestación o pensión de invalidez o la responsabilidad en el pago de dicha pensión haya sido impugnada ante la Jurisdicción Social, caso que, como se ha dicho, no es el contemplado en los autos. Existe una prioridad lógica de la Jurisdicción Social, sobre la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pues no en vano las prestaciones son la causa, y la liquidación y recaudación del capital coste sus efectos, por ello si la prestación ha sido decidida por un órgano de la Jurisdicción Social, es evidente que el acto de liquidación y recaudación del capital-coste quedará subsumido dentro de la ejecución de su sentencia, y a dicho órgano judicial le corresponderá entender sobre dicho acto liquidatorio y recaudatorio, según lo dispuesto en el artículo 117.3 de la Constitución y artículo 2.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de modo que la Jurisdicción Social, será competente para confirmar, modificar o anular el acto de determinación del capital coste de la pensión en la medida que el mismo deviene en un acto de ejecución de lo juzgado, y, por supuesto, acordar la suspensión de su ejecución mientras se resuelven los recursos ante dicha Jurisdicción Social.
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Que se trate únicamente de la impugnación del acto de liquidación del capital-coste. Deben distinguirse, dos ámbitos distintos, uno es el de las prestaciones del Sistema de la Seguridad Social, que pertenece al Derecho Social y cuyas controversias son resueltas por los Organos de la Jurisdicción Social, y el otro es el de los recursos o ingresos del Sistema de la Seguridad Social, dentro de los cuales destacan las cotizaciones que financian genéricamente las prestaciones.
Pero, a su vez, en los recursos del Sistema hay un concepto específico que es el relativo a la obligación de pagar concretamente el capital coste. En este supuesto, que es el caso de autos, es evidente que la obligación de pagar el capital coste, trae directamente su causa del acto de reconocimiento de la pensión de invalidez (prestación), y del correlativo acto de imputación (sujeto obligado a la prestación), procedimientos que se regulan por el Derecho Social, y cuyos actos son recurribles ante la Jurisdicción Social. Ahora bien, ocurre que, como efecto de lo anterior, la Tesorería General de la Seguridad Social dicta un acto administrativo de liquidación o determinación del capital coste de la pensión, sobre la base de la prestación decidida, aplicando el correspondiente calculo actuarial, pues no en vano se trata del pago de una prima única, que asegura una renta vitalicia, que es la pensión. Este acto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del Reglamento General de Recaudación de los Recursos del Sistema de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 716/1986, de 7 de Marzo, era recurrible en vía económico administrativa, y, por tanto, impugnable ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
Afirmado lo anterior, debe precisarse que el acto administrativo de liquidación del capital coste, sólo puede ser discutido o impugnado, en vía administrativa y luego jurisdiccional contenciosa, en cuanto a su puro y estricto contenido, o sea aunque parezca tautológico, sólo respecto, a la cuantificación del capital coste, aceptando, por supuesto, rigurosamente los pronunciamientos sobre la prestación de la que trae causa, dictados por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, sin que se pueda en la fase procedimental económico-administrativa plantear cuestión alguna relativa a la legalidad y validez de las prestaciones.
Por consiguiente, deben distinguirse dos procedimientos uno, previo, de gestión de las prestaciones de la Seguridad Social, a cargo del Instituto Nacional de la Seguridad Social (Ente gestor), sometido al Derecho Social y, otro, conexo al anterior, concatenado funcionalmente, que es el procedimiento administrativo de liquidación y recaudación de los recursos de la Seguridad Social, sometido al Derecho Administrativo y llevado a cabo por la Administración Pública Estatal (Ministerio de Sanidad y Seguridad Social- Tesorería General). Pues bien, ambos procedimiento desembocan en actos definitivos "in suo ordine", debiendo resaltar, y esto es muy importante, que en el segundo o sea en el recaudatorio, no pueden plantearse cuestiones propias del primero.Esto es lo que acontece en el caso de autos, en el que la Tesorería General de la Seguridad Social solo determina el contenido de su acto de liquidación del capital coste, estándole vedado revisar o modificar el acto de reconocimiento de la pensión, y lo mismo puede decirse de la decisión del Tribunal Económico-Administrativo Central que resuelve la forma en que se calcula el capital coste de renta necesario para pagar las pensiones vitalicias derivadas de invalidez permanente absoluta concedidas a causa de accidente de trabajo. Y siendo ello así, la impugnación del acto adoptado por la Tesorería General de la Seguridad Social, en la fecha de autos, era residenciable en vía económico-administrativa y ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En el sentido expuesto se han pronunciado también la Sala Especial de Conflictos de Competencia y de lo Social de este Tribunal, conceptuando como actos de gestión recaudatoria los de determinación por parte de la Tesorería General de la Seguridad Social de los capitales coste de pensión o renta y otras cantidades que deban ingresar las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social y las empresas responsables de prestaciones a su cargo, siendo tales actos impugnables en vía económico-administrativa con posterior recurso ante el orden contencioso-administrativo de la jurisdicción ( AATS, Sala de Conflictos, de 23 de diciembre de 1997, y de 18 de diciembre de 1998; y SSTS, Sala de lo Social, de 22 de enero, 9 y 23 de marzo de 1990, 25 de mayo de 1994, 22 de abril de 1996 y 28 de enero de 1997, entre otras).
Las razones expuestas justifican la estimación parcial de recurso de casación en interés de ley interpuesto, en el único extremo de entender que el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo es competente para conocer de la liquidación de los capitales coste de renta, por constituir éstos un recurso de la financiación de la Seguridad Social. Si bien tal doctrina, debe matizarse en un doble sentido. De una parte, porque cuando la pensión, de invalidez permanente absoluta y la correspondiente imputación es acordada por sentencia de la Jurisdicción Social, el acto de liquidación y recaudación del capital coste de la pensión forma parte de la ejecución de aquélla y es competencia de esta última Jurisdicción, no solo en cuanto a su procedencia que viene condicionada por la Sentencia, sino incluso sobre su propia cuantía; de otra, porque si la prestación se hubiera acordada en vía de gestión por la Entidad Gestora de la Seguridad Social competente, sin impugnación alguna ante la Jurisdicción Social, el acto de liquidación del capital coste de la pensión solo puede ser impugnado por motivos propios del cálculo del mismo, sin que puedan traerse a esta fase liquidatoria y recaudatoria cuestiones propias de la declaración de la prestación y de su responsabilidad.
Dada la estructura del recurso de casación en interés de la Ley no procede acordar la expresa imposición de las costas.
Que estimando parcialmente el recurso de casación en interés de ley interpuesto por la TESORERIA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, contra la Sentencia de 20 de mayo de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Octava- de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 1719/95, se fija la siguiente doctrina legal: "Los actos de liquidación del capital coste de renta referidos en el artículo 4, apartado 1 del Real Decreto 716/1986, de 7 de Marzo, son recurribles ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, previa la vía administrativa, pero sólo por motivos de oposición inherentes a la determinación de su cuantía, y siempre que tal acto de liquidación no se dicte en ejecución de una Sentencia de la Jurisdicción Social sobre el reconocimiento de la pensión y/o sobre la imputación de responsabilidad del pago de la misma".
Todo ello con respeto de la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y sin hacer expresa imposición de costas.
Publíquese este fallo en el Boletín Oficial del Estado a los efectos previstos en el artículo 100.7 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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