STS, 1 de Abril de 2003

En el recurso contencioso administrativo núm. 2.138/95 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Asturias se dictó sentencia, con fecha 23 de septiembre de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "En atención a lo expuesto, la Sección Segunda de esta Sala ha decidido: Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Pdor. don Fernando Camblor Villa, en nombre y representación de don Carlos Daniel , contra acuerdos adoptados en el Pleno del Ayuntamiento de Oviedo, representado en autos por el Pdor. don Luis de Miguel García Bueres, en sesión celebrada el día 7 de agosto de 1995, en relación con los asuntos 4.4, 4.5, 4.6 y 5 del Orden del Día, y los tratados fuera del Orden del Día, que se mantienen por ser conformes con el ordenamiento jurídico, sin hacer expresa imposición de costas procesales".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de Carlos Daniel se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 27 de noviembre de 1998, formaliza el recurso de casación e interesa literalmente: "Que [se] tenga por presentado este escrito [de interposición] con sus copias, lo admita [esta Sala], me tenga por personado [al recurrente] y por formulado RECURSO DE CASACIÓN contra la Sentencia de fecha veintitres de Septiembre de 1998 recaída en el Recurso nº 2.138/95 de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, y previos los trámites oportunos, lo estime, y en consecuencia, case y anule dichos[debe entenderse dicha] sentencia, y en su lugar, resuelva [esta Sala] estimando los motivos alegados, decidiendo sobre el derecho del Grupo Municipal de Izquierda Unida a percibir las retribuciones de Secretario de Grupo en los términos aprobados por el Pleno de 30 de junio de 1995, imponiendo las costas causadas a la Administración recurrida".

La representación procesal del Ayuntamiento de Oviedo formalizó, con fecha 3 de marzo de 2000, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia por la que desestimando todos los motivos alegados por la parte recurrente, se declare no haber lugar al recurso de casación, confirmando en sus propios términos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de fecha 23 de septiembre de 1998, con expresa imposición de las costas de esta instancia a la parte recurrente.

Por providencia de 11 de diciembre de 2002, se señaló para votación y fallo el 25 de marzo de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Tiene razón la representación procesal de la Administración recurrida cuando pone de manifiesto la incorrección procesal que supone reproducir en el escrito de interposición o de formalización del recurso de casación las alegaciones de la demanda, así como afirmar casi apodícticamente la infracción de diversos preceptos sin razonar suficientemente tal infracción.

El recurso de casación tiene por objeto directo la sentencia de instancia que se impugna y no los actos administrativos o acuerdos del Pleno municipal que fueron objeto de la demanda. Esto es, como ha tenido ocasión de reiterar esta Sala, la argumentación del recurso ha de dirigirse frente al pronunciamiento judicial sin ignorar la respuesta dada por el Tribunal a quo a la pretensión de la demandante o los argumentos contenidos en la sentencia.

La falta de ortodoxia procesal expuesta puede no ser trascendente y no impedir la viabilidad del recurso de casación cuando, pese a ella, cabe conocer la entidad de los motivos de casación y el alcance de la impugnación, y no coloca a la parte recurrida en indefensión. Más, en el presente caso, se añade, además, que la solicitud contenida en el Suplico de dicho escrito de interposición del recurso de casación no guarda la necesaria coherencia con los motivos aducidos, pues aunque pueda entenderse que se pide que se case y anule la sentencia de instancia y que se estimen los motivos, de manera expresa como pronunciamiento sustitutorio del producido en la instancia sólo se solicita que en se decida "sobre el derecho del Grupo Municipal de Izquierda Unida a percibir las retribuciones de Secretario de Grupo en los términos aprobados por el Pleno de 30 de Junio de 1995, imponiendo las costas causadas a la Administración recurrida". Y si ello es así, además de la consecuente confusión, resulta una reducción de la pretensión, limitada, en este recurso, a la reclamación de una retribución anual de 2.600.000 pesetas, que la hace inidónea, por razón de la cuantía, para su acceso a la casación.

El defecto de cuantía, como ha reiterado la doctrina de esta Sala, supone la incompetencia funcional del Tribunal Supremo para conocer del recurso de casación, y la falta de competencia, como presupuesto cuya exigencia se impone por razones de orden público procesal, es apreciable de oficio por los órganos jurisdiccionales, como se desprende de lo dispuesto en el artículo 8 de la LJ. Es preciso concluir que la Sala tiene facultades para apreciar la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto respecto de aquellos asuntos que por reducción de la pretensión no alcanzan la cuantía exigible, aun cuando el motivo de inadmisibilidad no haya sido alegado, en tales términos, por las partes.

En cualquier caso, aunque no se apreciara la indicada causa de inadmisibilidad del recurso de casación -que, en este momento procesal, comporta su desestimación- porque se entendiera que, a pesar de su textual redacción, la solicitud contenida en el escrito de formalización del recurso no reduce la pretensión a la reclamación de la indicada retribución sino que mantiene en su integridad la solicitud de nulidad o de anulación de los acuerdos municipales inicialmente recurridos, la conclusión desestimatoria sería la misma porque los motivos aducidos, como señalamos a continuación, no pueden ser acogidos.

La aprobación de las Cuentas Generales de los años 1992, 1993 y 1994 (puntos 4.4, 4.5 y 4.6) se impugna, en primer lugar, "por cuanto que se ha impedido a los Concejales del Grupo Municipal del que es portavoz el recurrente el acceso a los datos referidos a las cuentas municipales de dichos ejercicios presupuestarios, necesarios para el desempeño de su función representativa", con infracción del artículo 23.1 y 2 CE, en relación con los artículos 6 y 9.2 la misma Norma Fundamental y con la doctrina delas SSTS de 15 de septiembre de 1987 y 8 de noviembre de 1998. La privación de dichos datos habrían impedido al recurrente no sólo formular alegaciones o reparos a las cuentas generales dentro del plazo de información pública sino el conocimiento de todos los documentos que integraban el asunto que se sometería a debate en la sesión plenaria que aprobaría las cuentas generales, con infracción manifiesta del artículo 84 del Reglamento de Organización y Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF, en adelante).

Este Alto Tribunal, incluso antes que el propio Tribunal Constitucional, ha relacionado el acceso de los miembros de las Corporaciones locales a la información con lo dispuesto en el artículo 23 CE, tanto en su apartado primero, donde se trata del derecho a la participación política, como en el segundo, donde se proclama el derecho al ejercicio al cargo. O, dicho en términos de STS de 27 de junio de 1998, "se entiende que la negativa a facilitar el acceso a dicha información impide tener conocimiento de cómo se ha llevado a cabo la actuación de los órganos responsables y por tanto la labor de control es ineficaz, al no poder conocer qué materia ha de ser objeto de control, y por ende, la participación en los asuntos públicos se quiebra y con ello el derecho fundamental reconocido en el artículo 23.1 CE". También hemos reconocido, STS 15 de septiembre de 1987 que "la obtención de información sobre asuntos de competencia municipal es un medio necesario para que los concejales puedan, con conocimiento suficiente, ejercer las funciones propias de su cargo".

Desde ambas perspectivas, es importante destacar que el acceso a la información es un medio esencial y adecuado para el ejercicio de funciones públicas. Su relevancia implica que no se ponga meramente en cuestión un problema de transparencia informativa, sino la propia racionalidad del funcionamiento del sistema democrático y Estado de Derecho.

El derecho de acceso a la información por parte de los Concejales tiene, por tanto, un claro engarce constitucional, aunque ha de tenerse en cuenta, para su delimitación y ejercicio, el completo cuadro normativo integrado por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJ y PAC, en adelante), LRBRL, las posibles Leyes autonómicas que tienen, en este ámbito, un campo de actuación, el ROF y la propia normativa interna de los entes locales a través de sus Reglamentos Orgánicos.

El artículo 37 LRJ y PAC, en su apartado 6, f), se refiere a la especificidad del acceso a los documentos de las Administraciones Públicas por parte de los miembros de las Corporaciones locales. Singularidad que refleja el artículo 77 LRBR y del que resulta el siguiente régimen:

1. El acceso debe hacerse, como regla general, a través del Alcalde o Presidente o de la Comisión.

2. El acceso comprende materialmente los antecedentes, datos e informaciones que obren en poder de la Corporación.

3. El acceso está condicionado a que la documentación resulte precisa para el desarrollo de la función de los Concejales dentro de la Corporación.

4. El acceso debe ser autorizado o denegado, motivadamente, en un plazo de cinco días siguientes a la presentación de la solicitud.

El artículo 15 ROF establece, no obstante, el acceso directo en determinados supuestos en los que los servicios administrativos deben facilitar la información requerida sin que sea necesario que el miembro de la Corporación acredite poseer una autorización: miembros de la Corporación que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión a la información propia de la misma; información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que forman parte, así como las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal; e información o documentación de la entidad local que sean de libre acceso para los ciudadanos. Y ha de tenerse en cuenta que el artículo 46.2.b) LRBRL y el artículo 84 ROF disponen que "la documentación íntegra de los asuntos incluidos en el orden del día, que deba servir al debate y, en su caso, votación, deberá figurar a disposición de los Concejales o Diputados, desde el mismo día de la convocatoria, en la Secretaría de la Corporación".

Sin perjuicio de la aplicabilidad de leyes materiales (como son las relativas a secretos de Estado, secretos sumariales o el derecho a la intimidad) el límite general del derecho de acceso que se analiza está determinado por la vinculación de la documentación a lo que sea necesario para el desarrollo de la función de los Concejales, en la que destaca la relativa a la de control y fiscalización que realiza el Pleno, a la vez, foro de debate político y órgano administrativo.Ahora bien, la tesis que sustenta el motivo no puede ser acogido, pues la sentencia de instancia contempla unos presupuestos diferentes de los que resulta el cumplimiento sustancial de las exigencias derivadas de dichas normas.

En primer lugar, ha de tenerse en cuenta el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 116 de la LRBRL y 193 LRHL, que prevén, para la aprobación de las Cuentas Generales de cada ejercicio, el Informe de la Comisión Especial de Cuentas, constituida por miembros de los distintos grupos políticos integrantes de la Corporación celebrada el 2 de agosto de 1995, y precisamente, con la asistencia del recurrente. Y, en segundo término, se cumplió con la exposición pública, por plazo de quince días, de la documentación existente y con la designación de un funcionario de la Tesorería designado para facilitar la consulta. En tales circunstancias resulta difícil admitir que se haya producido una lesión o quiebra del derecho a la información para el cumplimiento de las funciones propias de Concejal, cuando el recurrente tuvo oportunidad de examinar dicha documentación relativa a las Cuentas Generales.

Es cierto que el recurrente solicitó que se le facilitara determinada documentación, pero se trataba, según informe del Tesorero municipal, de documentación que no existía o que no se identificada suficientemente. E, incluso, la propia sentencia recurrida destaca que, en la reunión de la Comisión Informativa de Economía celebrada el 19 de julio se indicó al recurrente "la forma correcta de solicitar la información pudo [para] acceder a la misma, sin que lo hiciera, examinando la contabilidad de caja de la Tesorería".

Por consiguiente, en los términos en que la sentencia afirma que se produjo la información no es posible apreciar vulneración alguna del derecho fundamental al acceso a la misma que resulta del artículo

23 CE o de la legislación ordinaria que resulta aplicable.

La parte recurrente añade otras razones para justificar el motivo de que se trata: la aprobación plenaria de las cuentas de los ejercicios presupuestarios se produce ignorando las normas reguladoras del mecanismo de revisión de oficio de los actos nulos contemplados en los artículos 102 y 62 LRJ y PAC, al incluirse en las mismas actos, acuerdos y resoluciones municipales que dieron lugar a gastos sin consignación presupuestaria conforme al artículo 154. 4 LRHL; y la infracción de los artículos 186. i), j) y k) y 187 LRHL, 84 ROF, 60 LGP, 154 LRHL, 38 y ss. de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas (LOTC, en adelante), en relación con los artículos 140 y 141.1 c) LGP. Pero a través de tales razones se está aludiendo a cuestiones que realmente no se abordan, en manera alguna, por la sentencia de instancia. De tal forma que si la parte recurrente entendía que debían ser planteadas y resueltas por el pronunciamiento judicial, al haber sido introducidas debidamente en el debate procesal, tal omisión debió ser objeto de motivo de casación específico, al amparo del artículo 95.1.3º LJ, por incongruencia omisiva vulneradora de las normas reguladoras de las sentencias.

La referencia a los artículos 164, 81 y 92 ROF, respecto a los ceses y nombramientos de representantes de la Corporación en Organismos con participación municipal, alude en realidad a defectos formales que no tienen la suficiente trascendencia invalidante como es la ausencia de folios o de rúbrica o a la falta de unos informes o dictámenes que no resultan suficientemente precisados.

Pero si de lo que se trata es de la inclusión en el orden del día de un asunto que no ha sido previamente dictaminado, informado o sometido a consulta de la correspondiente Comisión Informativa, queda en pie, porque no se razona suficientemente en contra, la aplicación que la sentencia hace de la propia excepción contemplada en el apartado 82.3 y 26.3 de la LRJ y PAC. Según estos preceptos, por razones de urgencia, debidamente motivada, el Alcalde o Presidente puede incluir en el orden del día, a iniciativa propia o a propuesta de alguno de los portavoces, asuntos que no hayan sido previamente informados, aunque es necesaria, para la adopción del acuerdo, que se ratifique por el Pleno la inclusión en orden del día. Y es preciso para la válida adopción de dichos acuerdos la especial y previa declaración de urgencia hecha por el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación a que se refiere el artículo 47.3 LRBRL.

Se reitera la misma argumentación de falta absoluta de expediente y de propuesta formal del cese del concejal don Carlos Daniel en GESUOSA. Y hay una remisión a lo manifestado en la demanda respecto "al asunto cese de los Concejales de I.U. en los distintos órganos e instituciones supramunicipales" señalando el derecho del recurrente y del grupo político del que es portavoz a participar en los órganos complementarios del Ayuntamiento, entre los que se encuentran la Fundación Municipal de Cultura, la de Deportes y GESUOSA, por lo que se denuncia la infracción de los siguientes artículos: 20.3 LRBRL, 119, 132.2, 139.3 ROF.Los preceptos invocados reconocen a los municipios la posibilidad de establecer y regular órganos complementarios y de entes descentralizados con personalidad jurídica propia, cuando así lo aconsejen las necesidades de gestión, la complejidad de la misma, la agilización de procedimientos o la mejora de financiación. Más no se comparte el reparo que se formula al criterio de la Sala de instancia cuando, para órganos e instituciones "extramunicipales", atiende a la decisión mayoritariamente adoptada en procedimiento regulado por la legislación de Régimen Local. Pues la participación de todos los grupos políticos e, incluso, el mantenimiento de criterios de proporcionalidad en los nombramientos se refiere a la composición interna del Ayuntamiento. La doctrina de este Tribunal Supremo -sentencias de 9 de mayo de 1990 y 26 de abril de 1994- distingue entre la composición interna de los Ayuntamientos y la designación de sus representantes en otras entidades. En el primer aspecto, y como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 32/1.985, de 6 de marzo, en relación con la composición de las Comisiones informativas, si no se aplicara el principio de proporcionalidad se eliminaría toda participación de los concejales de la minoría en un estadio importante del proceso de decisión. Por el contrario, cuando el Ayuntamiento como entidad debe ser representado, su voluntad se forma por el procedimiento regulado en la legislación de Régimen Local, en el que se toman las decisiones por votación mayoritaria.

El fraude de Ley que se invoca frente al acuerdo de supresión de una plaza de Secretario de Grupo Político Municipal no se argumenta debidamente sobre la base de la concurrencia de los requisitos que derivan del artículo 6.4 del Código Civil o de la Jurisprudencia de esta Sala.

Afirma también el recurrente que con la indebida inclusión de dicho acuerdo en el orden del día con base en una injustificada urgencia se infringe el artículo 104.1 LRBRL.

El citado precepto dispone que "el número, características y retribuciones del personal eventual será determinado por el Pleno de cada Corporación al comienzo de su mandato. Estas determinaciones sólo podrán modificarse con motivo de la aprobación de los Presupuestos anuales". Más el criterio de la Sala de instancia no incurre en infracción de tal norma cuando poniéndola en relación con lo dispuesto en el artículo 126.3 del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (TRLRL, en adelante), admite la posibilidad de modificación de las plantillas durante la vigencia de los Presupuestos cuando se cumplen los requisitos establecidos para la modificación de aquél, que es lo que la sentencia recurrida afirma que se ha producido.

Se reprocha a la sentencia recurrida que haya incurrido en incongruencia omisiva al no referirse a la ampliación del objeto social de GESUOSA, "aparte de basar la posibilidad de > entendiendo como justificación suficiente el voto de la mayoría, mencionado los artículos 82.3 y 91.4 ROF".

Sin embargo, el reproche omisivo, como ya se ha señalado, tuvo que encauzarse a través del artículo

95.1.3º por infracción de las normas reguladoras de las sentencias. Ello sin perjuicio de advertir, como señala la Corporación recurrida, que el demandante señaló frente a dicho acuerdo los mismos defectos formales o procedimentales esgrimidos respecto de los acuerdos sobre los que se pronuncia la Sala de instancia que desestima, en su totalidad, la pretensión objeto de la demanda.

Y, en fin, por lo que se refiere a la ausencia de motivación de la de la urgencia del asunto para su debate y resolución por el Pleno del Ayuntamiento, ha de tenerse en cuenta el cumplimiento de los citados preceptos del ROF por la apreciación efectuada por la mayoría absoluta siguiendo la propuesta de la Concejala Delegada de Urbanismo de 4 de agosto de 1995, debiendo reconocerse a tal efecto un ámbito de discrecionalidad municipal derivado de la correspondiente autonomía.

Por lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que nos confiere el pueblo español,