STS, 13 de Diciembre de 2000
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:2000:9176 |
| Número de Recurso | 4533/1996 |
| Fecha de Resolución | 13 de Diciembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Diciembre de dos mil.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 4533/96, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de 1 de abril de 1996, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en el recurso número 2334/95 contra la Junta Electoral Provincial de Barcelona. Siendo parte recurrida el Ministerio Fiscal.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Comisión Obrera Nacional de Cataluña, contra la resolución antes dicha, que anulamos y dejamos sin efecto por vulnerar como se ha razonado, el artículo 20-1 letra d, de la Constitución, con expresa condena en costas a la Administración demandada".
Notificada la anterior resolución, el Abogado del Estado presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal.
En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-3º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte sentencia por la que estimando este recurso, se case y anule el fallo recurrido, dictando, en su caso, otro por el que sea declarada la conformidad a Derecho de la resolución recurrida.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.
El Ministerio Fiscal, en la representación que le es propia, entiende que debe haber lugar al recurso de casación, declarando que no ha sido vulnerado el derecho a informar y revocando la sentencia de instancia.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 7 de noviembre de 2000 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
En virtud de acuerdo del Consejo de Administración de la Corporación Catalana de Radio y Televisión, de 27 de marzo de 1992, se reguló el acceso a la programación televisiva de los sindicatos Comisiones Obreras (CCOO) y Unión General de Trabajadores (UGT), en su condición de "sindicatos más representativos", asignándoseles sendos programas mensuales de 30 minutos de duración.
El día 25 de octubre de 1995, la Jefe de Emisión de Televisión de Cataluña (TVC) puso en conocimiento de la Junta Electoral Provincial la relación de espacios electorales gratuitos que TVC había puesto a disposición de las coaliciones y partidos políticos que concurrían a las entonces próximas elecciones autonómicas, señalando, en relación con la programación televisiva cedida a las centrales sindicales, que "los sábados 12 y 19 de noviembre se ha programado la emisión por el canal 33 de los programas de televisión cedidos a las centrales sindicales CCOO y UGT, Programa Sindical CCOO y Programa Sindical UGT. Si la Junta lo considera oportuno, se puede trasladar la emisión de ambos programas a los días 25 de noviembre y 2 de diciembre respectivamente". Esta propuesta fue admitida por la Junta Electoral Provincial, que en sesión celebrada al día siguiente acordó "trasladar la emisión de los programas cedidos a las centrales sindicales CCOO y UGT los días 12 y 19 de noviembre de 1995 a los días 25 de noviembre y 2 de diciembre, respectivamente".
Contra esta resolución se interpuso recurso contencioso-administrativo por el Sindicato CCOO, por el cauce especial de la Ley 62/78, denunciándose en el escrito de interposición como derechos fundamentales infringidos los de libertad sindical, libre expresión y difusión del pensamiento y el de acceso a los medios de comunicación social, consagrados en los artículos 28-1 y 20-1-a) y d) de la Constitución, si bien en el escrito de demanda concretó formalmente sus alegaciones en la infracción del artículo 20 en sus apartados 1-a) y 3, por entender que la resolución impugnada había vulnerado su derecho a expresar y difundir libremente pensamientos, ideas y opiniones a través de los medios de comunicación social dependientes de la Generalidad de Cataluña.
La sentencia de instancia, estimatoria del recurso, recuerda que el artículo 20-1-a) de la Constitución proclama el derecho de todos a expresar y difundir libremente pensamientos, ideas y opiniones, constitucionalizándose en la letra "d" del mismo precepto el derecho a comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión, que es una simple aplicación concreta de la libertad de expresión, aunque en la práctica sirva sobre todo de salvaguardia para quienes hacen de la búsqueda y difusión de la información su profesión específica. A su vez, el apartado 3 del mismo precepto garantiza el acceso de los grupos sociales y políticos significativos a los medios de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier Ente público, habiéndose concedido en cumplimiento de este mandato constitucional al Sindicato recurrente el programa televisivo cuya emisión fue desplazada a fecha distinta de la prevista. Pues bien -sigue diciendo la sentencia-, la decisión objeto del recurso incidió en el derecho constitucional del Sindicato recurrente referido artículo 20-1-d), al impedírsele comunicar al público en la fecha que tenía atribuida sus opiniones y no permitírsele dirigirse a todos aquellos que conforme a la programación establecida esperaban la emisión de su programa. Se constata, pues, que hubo una limitación o alteración en el ejercicio de ese derecho constitucional, que para ser constitucionalmente legítima hubiera requerido una motivación suficiente, que en este caso falta por completo.
Contra esta sentencia interpone recurso de casación el Abogado del Estado, que lo ha articulado en dos motivos, de los que el primero se formula al amparo del artículo 95-1-3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, denunciándose la infracción de una garantía procesal básica, consagrada en el artículo 24 de la Constitución, cual es el principio de contradicción; por cuanto que la sentencia basa su argumentación estimatoria en la apreciación de la vulneración de un precepto constitucional, el artículo 20-1-d), que no se había citado en la demanda, por lo que nada pudo alegarse sobre el mismo en el escrito de contestación.
La distinción entre los derechos fundamentales consagrados en los apartados "a" (libertad de expresión) y "d" (libertad de información) del artículo 20-1 de la Constitución ha sido perfilada por el Tribunal Constitucional en sentencias como la nº 76/1995 de 22 de mayo. Recuerda esta sentencia que "la Constitución Española reconoce y protege los derechos «a expresar y difundir libremente los pensamiento, ideas y opiniones» así como «a comunicar y recibir libremente información» a través de la palabra por de pronto y también a través de cualquier otro medio de difusión (artículo 20 CE). Por su parte el Convenio de Roma de 1950 les dedica su artículo 10, según el cual «toda persona tiene derecho a la libertad de expresión», con las dos subespecies a las que luego hemos de aludir necesariamente, a cuya luz han de ser interpretadas las propias normas constitucionales relativas a los derechos y libertades fundamentales (artículo 10 y STC 138/1992 ).
Una disección analítica de las normas de la Constitución antes invocadas dentro de ese contexto,pone de manifiesto que en ellas se albergan dos derechos distintos por su objeto y a veces por sus titulares. En efecto, por una parte se configura la libertad de pensamiento o ideológica, libertad de expresión o de opinión, mientras por otra parte se construye el derecho de información en una doble dirección, comunicarla y recibirla. El objeto en un caso es la idea y en el otro la noticia o el dato. Esta distinción, fácil en el nivel de lo abstracto, no es tan nítida en el plano de la realidad donde -como otras semejantes, por ejemplo hecho y Derecho- se mezclan hasta confundirse (...).
En tal sentido se ha pronunciado este Tribunal Constitucional desde antiguo y ha intentado delimitar ambas libertades, a pesar de las dificultades que en ocasiones conlleva la distinción entre información de hechos y valoración de conductas personales, por la íntima conexión de una y otra, ya que «esto no empece a que cada una tenga matices peculiares que modulan su respectivo tratamiento jurídico impidiendo el confundirlas indiscriminadamente». Años después, insistíamos en la tesis de que la libertad de expresión tiene por objeto pensamientos, ideas y opiniones, concepto amplio en el cual deben incluirse también los juicios de valor. El derecho a comunicar y recibir libremente información versa en cambio sobre hechos noticiables y aun cuando no sea fácil separar en la vida real aquélla y éste, pues la expresión de ideas necesita a menudo apoyarse en la narración de hechos y, a la inversa....".
Ciertamente, como se apunta en la sentencia del Tribunal Constitucional, la diferenciación entre ambas libertades, posible en el plano de lo abstracto, no siempre es tan nítida en su proyección sobre la realidad. Así lo reitera la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 4/1996 de 16 de enero: "Nuestra Constitución ha consagrado por separado la libertad de expresión [artículo 20-1-a)] y la libertad de información [artículo 20-1-d)]. La primera tiene por objeto la libre expresión de pensamientos, ideas y opiniones, concepto amplio dentro del cual deben también incluirse las creencias y juicios de valor; la segunda, la libre comunicación y recepción de información sobre hechos, o más restringidamente, sobre hechos que puedan considerarse noticiables [...].
En la realidad, sin embargo, su deslinde no es nítido, pues la expresión de la propia opinión necesita a menudo apoyarse en la narración de hechos y, a la inversa, la comunicación de hechos o noticias comprende casi siempre algún elemento valorativo, una vocación a la formación de una opinión (SSTC 6/1988, 107/1988, 143/1991, 190/1992 y 336/1993). Por ello, en los supuestos en que se mezclan elementos de una y otra significación debe atenderse al que aparezca como preponderante o predominante para subsumirlos en el correspondiente apartado del artículo 20-1CE (SSTC 6/1988, 105/1990 , 172/1990, 123/1993, 76/1995 y 78/1995 ".
Sobre esta base, es cierto que, como dice el Abogado del Estado, aunque el Sindicato recurrente citó en su escrito de interposición como infringidos ambos derechos fundamentales, en su demanda sólo se refirió formalmente al recogido en el artículo 20-1-a) de la Constitución, esto es, a la libertad de expresión, no mencionando expresamente el apartado "d" del mismo precepto, es decir, el concerniente a la libertad de información.
Al ser el procedimiento elegido el especial y sumario de protección de derechos fundamentales y siendo, a su vez, la justificación específica de su existencia la protección privilegiada frente a la vulneración de un precepto constitucional regulador de alguno de aquellos derechos, resulta inexcusable que la denuncia de la eventual infracción se haga explícita en cuanto a la referencia por el demandante de la norma involucrada en el objeto del proceso, para que la parte demandada sepa a que atenerse respecto a su posición dialéctica al responder a las argumentaciones de la actora, de forma que en el caso de que la Sala sentenciadora entienda que quizás fuese visible la vulneración de un derecho fundamental diferente a aquel en que la actora haya fundado su peculiar pretensión, tendría que someter la cuestión a previo debate entre los intervinientes en el proceso, por lo que en este caso procede que estimemos el motivo primero en que la Administración ha basado su recurso de casación.
La estimación del motivo no nos obliga a resolver lo que corresponda, dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 102-1-3º de la Ley de la Jurisdicción de 1956).
Es claro que el traslado del programa televisivo del Sindicato demandante a fecha diferente de la inicialmente atribuida se realizó en consideración a la posible interferencia que el mismo podría comportar sobre la formación de la intención de voto de los ciudadanos: lo que determinó la resolución impugnada fue la posibilidad de que el programa se utilizase no tanto para difundir información sindical, como para realizar valoraciones políticas, cuya legitimidad -debe insistirse en ello- nadie discute, pero que fueron sopesadas por la Junta Electoral a la hora de garantizar el equilibrio y neutralidad de la programación televisiva pública.
El Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente que toda resolución que limite o restrinja elejercicio de un derecho fundamental ha de estar motivada, añadiendo que las medidas limitadoras habrán de ser necesarias para conseguir el fin perseguido. Esta afirmación general ha sido matizada por en la sentencia nº 51/1986 de 24 de abril, en el sentido de que "la motivación será insuficiente cuando no permita (...) conocer a qué intereses concretos se ha sacrificado el derecho. Pero lo anterior no resulta frustrado «en aquellos casos en que la justificación necesaria es de tal naturaleza que, excepcionalmente pertenece al general conocimiento". Así pudiera entenderse que ha ocurrido en este caso, pues el contexto en que se enmarca la decisión recurrida indica nítidamente la razón por la que se acordó el traslado del programa del Sindicato demandante a fecha posterior a la de celebración de las elecciones autonómicas, que era justamente la coincidencia del programa con ese proceso electoral y así se reconoce -aunque en sentido crítico- en el mismo escrito de demanda, donde se argumenta en extenso sobre tal particular, por lo que no existe en puridad una falta de motivación absoluta que haya situado a la parte recurrente en situación de indefensión.
No obstante, aun admitiendo que no haya existido una falta radical de motivación que determine inmediatamente la declaración de nulidad del acuerdo impugnado, en todo caso esta constatación obliga a examinar si aquella motivación - implícita, que no exteriorizada- puede considerarse adecuada o correcta para el logro del fin perseguido, que era claramente la preservación de la neutralidad informativa de la opinión pública. Sobre este particular, nada se dice en la resolución de la Junta Electoral, aunque es claro que en la conclusión de la Junta subyace una presunción de equiparación entre Partidos Políticos y Sindicatos que no puede admitirse apriorísticamente, dada su diferente posición en el marco constitucional, no habiéndose suministrado ningún dato que permita sostener que el programa trasladado iba a sobrepasar el marco del ámbito propiamente sindical para desembocar en un programa de orientación al voto en un determinado sentido. De este modo, aun admitiendo que la motivación del acto descansara en la celebración coetánea de elecciones, tal circunstancia no es motivación suficiente para una medida limitadora de derechos fundamentales como la impugnada en el proceso.
Procede que impongamos las costas de la instancia a la Administración recurrida y que ordenamos que cada parte satisfaga las suyas en el recurso de casación (artículos 102-2 de la Ley de la Jurisdicción y 10-3 de la Ley 62/78.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Primero, declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de primero de abril de 1996, la cual casamos;
segundo, estimamos el recurso contencioso administrativo de protección de los derechos fundamentales formulado por la Confederación Sindical de la Comisión Obrera Nacional de Cataluña, contra la resolución de la Junta Electoral Provincial de Barcelona, de 26 de octubre de 1995, sobre traslado de emisión de programas en Televisión de Cataluña, que anulamos;
tercero, imponemos las costas de instancia a la Administración demanda y ordenamos, en cuanto a las del recurso de casación, que cada parte satisfaga las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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