STS, 29 de Noviembre de 2006
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 29 Noviembre 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Noviembre de dos mil seis.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la CONFEDERACION NACIONAL DE AUTOESCUELAS ESPAÑOLAS, representada por el Procurador Sr. De Palma Villalón, contra el Real Decreto 1295/2003, de 17 octubre 2003, que aprueba el Reglamento Regulador de las Escuelas Particulares de Conductores.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
Con fecha 28 de octubre de 2003 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 1295/2003, de 17 octubre 2003, que aprobó el Reglamento Regulador de las Escuelas Particulares de Conductores.
La representación procesal de la CONFEDERACION NACIONAL DE AUTOESCUELAS ESPAÑOLAS ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra este Real Decreto mediante escrito, de fecha 22 de diciembre de 2003, en el que impugna los artículos 11 y 53 del Reglamento y, con fecha 29 de diciembre del mismo año (lunes), en escrito de ampliación al de interposición, impugna también la Disposición Adicional Única y Disposiciones Finales del Real Decreto, así como las Disposiciones Adicionales Primera, Segunda y Tercera y las Disposiciones Transitorias Primera, Segunda, Tercera y Cuarta del Reglamento Regulador de las Escuelas Particulares de Conductores.
En su escrito de demanda termina suplicando a esta Sala que "...dicte sentencia por la cual anule los preceptos impugnados (Art. 11, apartados 2 y 3 ; y por conexión, Art. 53 y Disposición Transitoria Primera) del Real Decreto 1295/2003, de 17 octubre 2003, por el que se aprueba el Reglamento regulador de las escuelas particulares de conductores".
El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se desestime en su integridad el interpuesto de contrario".
No habiéndose abierto el periodo probatorio y evacuadas las conclusiones por las partes, mediante Providencia de fecha 10 de octubre de 2006 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 15 de noviembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,
Se deduce en el escrito de demanda la pretensión de declaración de nulidad del artículo 11, apartados 2 y 3, del Reglamento Regulador de las Escuelas Particulares de Conductores, aprobado por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, y también, por conexión, la de su artículo 53 y la de su Disposición transitoria primera. Los argumentos que en dicho escrito se esgrimen pueden sintetizarse en estos términos: a) La norma de rango legal con la que debe cotejarse la reglamentaria impugnada es la Ley 19/2001, de 19 de diciembre, de Reforma del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo. Más en concreto, el cotejo debe ser con el apartado 2 del artículo 60, cuyo tenor literal, tras la reforma, es el siguiente:
2. La enseñanza de los conocimientos y técnicas necesarios para la conducción, el posterior perfeccionamiento y renovación de conocimientos, así como la constatación de las aptitudes psicofísicas de los conductores se ejercerán por centros oficiales o privados, que necesitarán de autorización previa para desarrollar su actividad.
A los fines de garantizar la seguridad vial, el Gobierno determinará los elementos personales y materiales mínimos de los centros de enseñanza y de reconocimiento y las condiciones para su autorización. En particular, se regulará reglamentariamente el régimen docente y de funcionamiento de los centros de enseñanza. La titulación y acreditación de los profesores y directores se basará en pruebas objetivas que valoren los conocimientos, la aptitud pedagógica y la experiencia práctica. Las pruebas se convocarán periódicamente y la calificación podrá ser objeto de recurso.
Igualmente a los fines de garantizar la seguridad vial se regulará reglamentariamente el funcionamiento de los centros de reconocimiento de conductores
.
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Del precepto trascrito deduce la actora que en cada Escuela ha de haber un Director titulado; que la obtención de este título requiere haber acreditado tres cosas: conocimientos, aptitud pedagógica y experiencia práctica; y que no caben Escuelas sin Director que disponga del título de tal.
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Ese precepto y lo que de él deduce la actora no es respetado en los apartados 2 y 3 del artículo 11 de aquel Reglamento, pues en ellos se introducen sendas excepciones a la exigencia de Director titulado. Además, establecen una diferenciación entre dos tipos de Autoescuelas (las que tienen Director y las que no lo necesitan) que, sobre carecer de toda explicación, introduce una diferencia de trato cuyo motivo no acierta a verse por ninguna parte.
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El apartado 3 de ese artículo 11 reenvía al 53 de ese mismo Reglamento, que se ocupa de la obtención del certificado de aptitud de director de escuelas de formación. Pero al hacerlo, no pide aquellas tres cosas que sí pide la Ley: conocimientos, aptitud pedagógica y experiencia práctica para ser director; de estas tres cosas, y sobre todo de la segunda, nada se indica en ese artículo 53.
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En fin, si han de anularse esos artículos 11, en sus apartados 2 y 3, y 53, la misma suerte debe correr lo que, en el régimen transitorio, es el precepto correlativo, la Disposición primera.
Antes de seguir adelante conviene tener a la vista el texto de esos artículos 11 y 53 y de esa Disposición transitoria primera. Dicen así:
"Artículo 11 . Elementos personales mínimos.
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Toda escuela deberá disponer de:
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Un titular debidamente autorizado.
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Un director en posesión del correspondiente certificado de aptitud de director de escuelas de
conductores, debidamente autorizado para ejercer como tal.
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Dos profesores, en posesión del correspondiente certificado de aptitud de profesor de formación vial o de profesor de escuelas particulares de conductores, debidamente autorizados para ejercer como tales por cada una de las secciones que conforman la escuela.
Todo ello sin perjuicio de que una misma persona pueda estar autorizada para el ejercicio de más de una función en la misma escuela.
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Constituyen excepción a lo dispuesto en el apartado 1.b) y c) anterior las escuelas unipersonales, reguladas en el artículo 30.
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Constituyen excepción a lo dispuesto en el apartado 1.b) las escuelas de sólo dos profesores en las que, al menos, uno de ellos figure como titular o forme parte de la persona jurídica que lo sea. En este último caso, cualquiera de los dos profesores podrá ser habilitado para ejercer funciones directivas siempre que, reuniendo el requisito de antigüedad a que se refiere el artículo 53.1, esté autorizado para ejercer como profesor en la escuela y solicite y obtenga la necesaria autorización de la Jefatura Provincial de Tráfico correspondiente, que lo hará constar en su autorización de ejercicio como profesor, momento a partir del cual también le afectarán las obligaciones y responsabilidades que corresponden a las mencionadas funciones".
"Artículo 53 . Obtención del certificado de aptitud director de escuelas de conductores.
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Para obtener el certificado de aptitud de director de escuelas de conductores será necesario estar en posesión del certificado de aptitud de profesor de formación vial o de profesor de escuelas particulares de conductores, de la autorización de ejercicio como profesor por un período mínimo de cinco años y superar los cursos o pruebas que al efecto se convoquen.
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Los cursos y pruebas versarán sobre la normativa que regula las escuelas particulares de conductores, tramitación administrativa y conocimientos generales de gestión de empresas aplicada a la gestión y dirección de dichas escuelas, estadística, organización y dirección de centros docentes y psicología de las organizaciones.
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Finalizados los cursos o las pruebas, a quienes las hayan superado les será expedido el certificado de aptitud de director de escuelas de conductores, circunstancia que se hará constar en el Registro de profesionales de la enseñanza de la conducción a que se refiere el artículo 5.h) del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial".
"Disposición transitoria primera. Adaptación a los requisitos sobre documentación y elementos personales y materiales.
Las escuelas dadas de alta con anterioridad a la entrada en vigor de este Reglamento deberán adaptarse a los requisitos exigidos en él en cuanto a la documentación y los elementos personales y materiales en el plazo de un año, contados a partir de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» de este Reglamento".
El estudio de aquel apartado 2 del artículo 60, con el que la actora pide que cotejemos las normas reglamentarias que impugna, permite afirmar, en lo que realmente es de interés para esta litis, ceñido al régimen de las denominadas autoescuelas y a la figura de su director, lo siguiente:
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Que el legislador ha habilitado expresamente al Gobierno para que éste determine (1) los elementos personales y materiales mínimos de los centros de enseñanza, (2) las condiciones para su autorización y (3) su régimen docente y de funcionamiento. Y
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Que los límites impuestos por el legislador a las normas reglamentarias que han de surgir en virtud de esa habilitación no son más que los siguientes: uno de carácter general, que ha de impregnar, por así decirlo, la razón de ser de todas ellas, cual es su adecuación, su aptitud, para garantizar la seguridad vial; otro más específico, referido a que las pruebas que sirvan de base para otorgar la titulación y acreditación de los profesores y directores sean objetivas y valoren los conocimientos, la aptitud pedagógica y la experiencia práctica; y uno último, no tan expreso como los anteriores, pero deducible sin duda, cual es que en las autoescuelas no sólo se desempeñen funciones docentes o de enseñanza de los futuros conductores, sino también las de dirección del centro.
A partir de ahí, tomando en consideración la amplitud de la habilitación conferida, los límites que realmente resultan de la norma legal habilitante y, muy en especial, los antecedentes normativos, que, como es sabido, constituye un criterio de interpretación al que expresamente llama el artículo 3.1 del Código Civil, no vemos que las normas reglamentarias impugnadas hayan desatendido los límites impuestos por la norma legal:
-
El apartado 2 del artículo 11 del Reglamento Regulador de las Escuelas Particulares de Conductores
, constituye una primera excepción al diseño general que hace el apartado 1 sobre los elementos personales mínimos. En principio, que la norma reglamentaria contemple junto a ese diseño general supuestos de excepción, está amparado por aquella amplia habilitación a la que antes hicimos referencia. Y ya por lo que hace al concreto supuesto de excepción que ahora nos ocupa, es de observar: de un lado, que se refiere a las llamadas escuelas unipersonales, caracterizadas por existir en ellas una sola persona que ha de reunir la condición y desempeñar las funciones de titular del centro, director de él y profesor de sus alumnos; de otro, que ni el apartado que estudiamos, ni el artículo 30 del Reglamento al que se remite, autorizan o dispensan que esa única persona deje de reunir, ella misma, los conocimientos, la aptitud pedagógica y la experiencia práctica que la norma legal exige; en tercer término, que de ésta no se deduce la exigencia, en todo caso y sin posibilidad de excepción, de que las posiciones jurídicas de titular, director y profesor se ostenten y desempeñen por personas distintas; y, en fin, que el supuesto de excepción que nos ocupa procura atender la conveniencia, desde el punto de vista o desde la finalidad esencial de garantizar la seguridad vial, de que en todo municipio, por pequeño que sea, pueda existir una escuela en funcionamiento. Obsérvese, en este sentido, que la excepción sólo se abre, según el artículo 30 del Reglamento, para aquellos municipios en que no exista ninguna escuela en funcionamiento (aunque luego la autorización así obtenida perdure pese a cambiar posteriormente esa circunstancia); y que se trata de una excepción ya contemplada en el anterior Reglamento de las Escuelas Particulares de Conductores de Vehículos de Motor, del año 1984, que contenía una previsión similar (al menos desde la perspectiva del fundamento en que se sustenta la impugnación deducida en este proceso) en el inciso inicial del párrafo tercero de su artículo 8 y en su artículo
14.6, justificada en su preámbulo con la consideración de que se pretende acercar la enseñanza a aquellos núcleos de población en que, por sus condiciones económicas o demográficas, no se había considerado rentable el funcionamiento permanente de una escuela de conductores compleja, evitando inútiles y costosos desplazamientos a quienes desean aprender a conducir automóviles, a la par que se consigue un mejor aprovechamiento de los elementos personales y materiales de tales centros de enseñanza. Y obsérvese, en fin, que nada hay en la exposición de motivos de la Ley 19/2001, ni en la reforma que acomete del texto del apartado 2 del artículo 60, limitadísima, pues sólo se reduce a la supresión del signo ortográfico de cuatro comas y a la trasformación en plural del vocablo "técnica", que ponga de relieve que el legislador, en dicha reforma, pretendiera que el Reglamento para el que habilitaba al Gobierno no siguiera contemplando, como lo venía haciendo el de 1984, la posibilidad de que una misma persona pueda ser autorizada para el ejercicio de más de una función en la misma Escuela (párrafo segundo del artículo 8 del Reglamento de 1984, reproducido en el párrafo final del apartado 1 del artículo 11 del Reglamento de 2003 ), o la posibilidad de las ya entonces denominadas escuelas unipersonales (inciso inicial del párrafo tercero de aquel artículo 8 y artículo 14.6, ambos del Reglamento de 1984 ; y apartado 2 del artículo 11 y artículo 30 del Reglamento de 2003 ). Razones, todas ellas, que conducen, como ya anunciábamos, a rechazar la impugnación deducida contra aquel apartado 2 del artículo 11.
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El apartado 3 del artículo 11 contempla una segunda y última excepción a aquel diseño general del apartado 1, referida ahora a las escuelas de sólo dos profesores en las que, al menos, uno de ellos figure como titular o forme parte de la persona jurídica que lo sea. Sobre ella, las mismas razones que acabamos de exponer en la letra anterior de este mismo fundamento de derecho conducen a desestimar la impugnación deducida; y entre ellas, singularmente, la observación de que el mismo supuesto y la misma posibilidad de habilitación de uno de los profesores para ejercer funciones directivas, se regulaba de modo similar en el párrafo tercero del artículo 8 de aquel Reglamento de 1984, sin que, tampoco aquí, haya nada que indique que la reforma operada con la Ley 19/2001 pretendiera poner fin a esa segunda excepción.
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Al artículo 53 del Reglamento parece imputársele que, al regular la obtención del certificado de aptitud de director de escuelas de conductores, no satisface correctamente la exigencia de aquel apartado 2 del artículo 60 sobre acreditación de conocimientos, aptitud pedagógica (en especial, de ésta) y experiencia práctica; imputación que no podemos compartir: De un lado, porque dicho artículo 53 empieza exigiendo en su apartado 1, a quien pretenda obtener aquel certificado, estar ya en posesión del de aptitud de profesor de formación vial o de profesor de escuelas particulares de conductores, con los consecuentes conocimientos y aptitud pedagógica que ello lleva o debe llevar consigo. De otro, porque exige a continuación, en el mismo apartado, una autorización de ejercicio como profesor por un período mínimo de cinco años, con la consecuente experiencia práctica que ello debe suponer. Y en tercer término, porque exige la superación de unos cursos o pruebas que han de versar, según resulta de su apartado 2, sobre materias que guardan plena congruencia con lo que lógicamente ha de conocer un director de aquellas escuelas. De suerte, en suma, que aunque la regulación hubiera podido ser otra, lo que no cabe es alcanzar la conclusión necesaria para poder acoger la pretensión de nulidad de aquel precepto; esto es: la conclusión de que la norma reglamentaria contraviene los límites o las exigencias derivadas de la norma legal habilitante. Y
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Por fin, no vemos en el escrito de demanda imputación alguna dirigida contra el contenido, en sí mismo, de la Disposición transitoria primera del Reglamento. De ella, lo que se dice es que está en directa conexión con los artículos 11 y 53, y que debe correr la misma suerte que éstos.
No concurren las circunstancias que exige el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción para imponer las costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
SE DESESTIMA el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Confederación Nacional de Autoescuelas Españolas contra los artículos 11, apartados 2 y 3, 53 y Disposición transitoria primera del Reglamento Regulador de las Escuelas Particulares de Conductores, aprobado por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre. Sin imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico. Mariano de Oro-Pulido López.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Péces Morate.- Segundo Menéndez Pérez.-Rafael Fernández Valverde.- D. Enrique Cancer Lalanne. Firmado. Rubricado.
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