STS, 24 de Mayo de 2000
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| ECLI | ES:TS:2000:4221 |
| Número de Recurso | 5528/1994 |
| Fecha de Resolución | 24 de Mayo de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Mayo de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por DON Armando , DON Lorenzo , DON Luis Pablo , DOÑA Estíbaliz , DOÑA Ángela Y DOÑA Soledad , representados por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillen contra la Sentencia dictada con fecha 16 de junio de 1.994 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso nº 4656/92, sobre denegación de la petición de autorización de apertura de una oficina de farmacia en la parroquia de Rebordelos, en el municipio de Carballo; siendo parte recurrida DON Lázaro , representado por la Procuradora Doña María Gracia Garrido Entrena.
Con fecha 16 de junio de 1.994 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por D. Lázaro contra desestimación por el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos del recurso de alzada contra Acuerdo del Colegio del ramo en A Coruña de veintiuno de enero de mil novecientos noventa y dos, denegatorio de la petición de autorización de apertura de una oficina de farmacia en la Parroquia de Rebordelos, para prestación del servicio del caso a esta y a las de Lema, Vilela, Noicela y Razo, en el municipio de Carballo; y, en consecuencia, debemos anular y anulamos tales actos administrativos, por no encontrarlos ajustados al Ordenamiento jurídico; y declaramos el derecho del recurrente a dicha autorización; sin hacer pronunciamiento respecto al pago de las costas devengadas en la substanciación del procedimiento".
Mediante escritos de 5 y 6 de julio de 1.994 por las representaciones procesales de Don Armando y otros, y por el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España, se presentaron escritos por los que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.
Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 11 de julio de 1.994, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 12 de septiembre de 1.994 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, se disponga la continuación del recurso por sus peculiares trámites; y finalmente dicte sentencia por la que estime el recurso, casando y anulando la referida impugnada, declarando que los acuerdos administrativos que la misma anuló, por los que se denegaba a Don Lázaro la licencia de apertura de una Oficina de Farmacia en el mencionado lugar, son válidos y ajustados a Derecho.
Mediante Auto de fecha 20 de abril de 1.995 se declara desierto el recurso de casación preparado porel Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos contra la sentencia de 16 de junio de 1.994 dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido la Procuradora Doña María Gracía Garrido Entrena en representación de Don Lázaro .
Mediante Providencia de 8 de mayo de 1.996 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillen y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.
Evacuado el trámite conferido la Procuradora Doña María Gracia Garrido Entrena en representación de Don Lázaro presento su respectivo escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, se dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso de casación interpuesto, se declare la improcedencia de los motivos alegados de adverso y se confirme la sentencia recurrida con expresa imposición de costas a la recurrente.
Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 17 de mayo de 2.000, en cuya fecha tuvo lugar.
La incongruencia omisiva, por defecto de resolución sobre la alegación de inexistencia del núcleo farmacéutico como entidad territorial dotada de sustantividad, es el primero de los dos motivos de casación, que se apoya formalmente en el nº 3º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción alegando la vulneración de los artículos 43.1 y 80 de la misma norma.
Para resolver sobre la admisión o inadmisión del motivo (cuya estimación haría innecesario el entrar a pronunciarse sobre el segundo en virtud de lo preceptuado en el artículo 102.1.3º de la Ley) es preciso partir de los siguientes postulados:
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- La exigencia de que las resoluciones judiciales aborden y resuelvan la totalidad de las cuestiones controvertidas en el proceso, juzgando dentro de los límites fijados en las respectivas pretensiones y alegaciones deducidas para oponerse al recurso contencioso, no significa por supuesto que incurra en incongruencia la decisión judicial que no sigue, puntual y circunstanciadamente, los puntos sometidos a debate. Basta con que explícita o implícitamente dé respuesta a las mismas, sin que puede dudarse de que efectivamente ha abordado y resuelto lo que en la instancia se le planteaba, siempre que del conjunto de los razonamientos del Tribunal "pueda deducirse de modo razonable que se ha valorado la pretensión así como los motivos fundamentadores de una respuesta tácita". Es doctrina jurisprudencial reiterada, y también contenida en las recientes resoluciones del Tribunal Constitucional de 31 de mayo y 25 de octubre de 1.999, que por su indudable valor doctrinal merecen igualmente ser consideradas.
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- Ha de puntualizarse asimismo que en el caso sometido a debate la resolución administrativa del Colegio de Farmacéuticos de La Coruña de 5 de febrero de 1.992, si bien centra el grueso de sus razonamientos para denegar el otorgamiento de la apertura de la farmacia sobre la mayor o menor proximidad de algunos de los puntos del núcleo diseñado por el demandante a otras oficinas de la misma naturaleza, no solamente deja de admitir que la zona acotada como tal pueda reputarse núcleo a los efectos del artículo 3.1.b), sino que concluye negando la existencia del mismo. A esa conclusión conducen los razonamientos de dicha resolución, en la que después de reconocer que se funda la oposición del resto de los farmacéuticos, entre otros motivos, en la inexistencia del núcleo, llega a la solución (considerando sexto) de que es rechazable constituir tal núcleo de manera arbitraria y caprichosa, subrayando (considerando segundo) que por núcleo de población ha de entenderse un conjunto residencial de habitantes suficientemente delimitado y con sustantividad propia, comprendiendo un área geográfica perfectamente diferenciada de otra en la que ya existan oficinas de farmacia, constituyendo una agrupación urbana separada o distante de aquella en la que ya esté establecida otra farmacia a la que los habitantes tengan difícil acceso; razones todas ellas que, junto con las que se refieren a la mayor proximidad de algunos de los habitantes a otras localidades dotadas de farmacia, vienen a determinar la denegación de la autorización, sin perjuicio de que los conceptos mencionados en cuanto a las características que habría de reunir en su caso el propuesto se recojan, o extracten, partiendo de una serie de resoluciones de este Tribunal.
A todo ello ha de añadirse que la Resolución judicialmente impugnada del Consejo General Farmacéutico (30 de noviembre de 1.992) confirma el pronunciamiento anterior aludiendo expresamente a lo fundado de sus razonamientos, si bien haga especial hincapié en la circunstancia de la falta deacreditación de 2.000 habitantes en la zona acotada.
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- Que la inexistencia de núcleo -como porción territorial suficientemente sustantivizada que sirva de soporte a una solicitud de apertura según el artículo 3.1.b) del R.D. 909/78- ha sido una de las razones determinantes de la denegación en vía administrativa, aparece asimismo confirmada por las alegaciones formuladas en el escrito de alzada interpuesto ante el Consejo General, así como por la impugnación efectuada frente al mismo por los farmacéuticos codemandados; pero en todo caso constituye una de las alegaciones expresamente formuladas en el escrito de contestación a la demanda (Fundamento de Derecho cuarto) con entidad suficiente para exigir una respuesta razonada de su apreciación o desestimación.
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- Es cierto que la sentencia recurrida no razona de manera directa y explícita sobre la consideración que como núcleo le merece la zona acotada de las cinco parroquias propuestas. Sin embargo, sí lo hace, de forma implícita pero inequívoca, cuando se refiere al núcleo constituido por Rebordelos, Noicela, Vilela, Lema y Razo en el primero de sus Fundamentos jurídicos, con la subsiguiente referencia a las notas que caracterizan a la parroquia rural gallega, o al conjunto de parroquias en torno a un punto estratégico de una de ellas, como ámbito susceptible de recibir el calificativo de núcleo territorial a los efectos de la prestación del servicio público de farmacia; extremo en el que además se separa la sentencia recurrida del concepto laudatorio que le merece el resto de la resolución administrativa impugnada. Si a ello añadimos que la apertura solicitada es en definitiva otorgada, no le queda duda a este Tribunal de que la Sala de instancia considera acreditada la existencia de dicho núcleo como uno de los elementos que obligatoriamente han de determinar el otorgamiento de la apertura al amparo del artículo
3.1.b) del R.D. 909/78.
En consecuencia, el primer motivo ha de ser desestimado.
La segunda de las razones alegadas se formula al amparo del artículo 95.1.4º, y se basa en la vulneración del artículo 3.1.b) del R.D. antes mencionado, así como de la Jurisprudencia que lo interpreta, combatiendo tanto la existencia de núcleo como del número de habitantes preciso para darle existencia.
No es necesario reiterar aquí lo que tantas veces se ha recordado por este Tribunal con respecto a las posibles fluctuaciones de criterio en torno a la interpretación del concepto jurídico indeterminado de núcleo, fluctuaciones que, no obstante, no han supuesto sino la prevalencia en casos puntuales de una aplicación más o menos rígida de ese mismo concepto, atendiendo de manera particularizada a las concretas situaciones geográficas existentes.
Ha de excluirse por lo tanto en este supuesto la aplicación de aquella parte de la doctrina que se ha cuidado de evitar que, al amparo de una interpretación desmedida del artículo 3.1.b), se pudiese obtener la apertura de farmacias dentro del casco urbano de las poblaciones acudiendo a crear un supuesto núcleo diferenciado de manera totalmente artificial, núcleo que no estuviese dotado de una auténtica sustantividad e independencia frente al resto de la población urbana, bien por un accidente natural, bien por una distancia desmesurada, bien por un obstáculo artificial o por una vía de tránsito cuyo cruce hubiese de representar un peligro o incomodidad cierta para los usuarios.
Juzgando dentro del ámbito territorial específico que ahora se propone, conviene recordar que las peculiares circunstancias de Galicia han permitido la apertura de farmacias en zonas a las que se reconoció las características de núcleo farmacéutico siempre que se encuentre dotado de unas características que permitan considerarlo como una agrupación territorial de cierta entidad, privada además de los servicios farmacéuticos indispensables, y que con la instalación de una oficina de esa clase experimente una notable mejoría en las condiciones de existencia y dotación de medicamentos. En este último sentido, no son estimables los argumentos formulados por los codemandados en el curso del proceso con respecto a que la asistencia médica a recibir por los habitantes del núcleo propuesto haya de prestarse en Carballo, cabeza del municipio, careciendo por lo tanto de utilidad práctica la apertura de una farmacia alejada de este punto concreto. El servicio público que lleva a cabo una oficina de farmacia no se encuentra limitado al despacho, temporalmente inmediato, de las prescripciones facultativas, sino que se extiende al posterior proceso o evolución de la enfermedad previsto por el facultativo correspondiente, y tiende a remediar de manera inmediata y urgente multitud de molestias o necesidades de orden sanitario que, como muy bien conocen los mismos farmacéuticos interesados, no precisan de esa prescripción previa, y cuya urgente dispensación puede aliviar molestias e inconvenientes que están en la mente de todos.
La Jurisprudencia de esta Sala (Sentencias, entre otras muchas, de 30 de septiembre de 1.987, 17 de octubre de 1.997 y 23 de septiembre de 1.998) viene reconociendo las características territoriales "suigéneris" a que queda hecha referencia, dotando a las entidades parroquiales -que constituyen auténticas unidades rurales en el ámbito galaico- de sustantividad suficiente para integrar un núcleo farmacéutico en el caso de población dispersa, que haya de cubrir distancias importantes para obtener asistencia de esta clase y que pueda verla mejorada con la apertura de la nueva oficina. Incluso en la Sentencia de 30 de noviembre de 1.999 (supuesto en todo análogo al presente y en el que habían sido parte los mismos farmacéuticos codemandados) se concluyó por este Tribunal que semejante doctrina es aplicable aún cuando el núcleo venga constituido por un conjunto de parroquias que puedan aglutinarse en una sola entidad territorial, bien por razón la intercomunicación de las mismas, bien por el más fácil acceso de la población al lugar en el que se ubique la nueva farmacia.
En el caso ahora contemplado las cinco parroquias que constituyen el núcleo territorial propuesto se extienden 12 kilómetros a lo largo de una franja contigua a la costa, en la zona septentrional del Municipio de Carballo, con unos 3 kilómetros de anchura media y asentándose la población dispersa existente en su gran mayoría en lugares más próximos a la farmacia solicitada en función de las comunicaciones existentes. El lugar (Rebordelos) en el cual se propone la ubicación de la farmacia solicitada se encuentra en el centro, aproximadamente, del núcleo designado y a unos ocho kilómetros de las farmacias ya establecidas.
En consecuencia, la existencia de núcleo farmacéutico en atención a las características topográficas y de dispersión rural en pequeñas agrupaciones humanas que es típica de la zona galaica, sí determinan que haya de apreciarse la procedencia de considerarlo así en este caso concreto, al igual que ocurrió en el caso -incluido en la misma zona y frente a la oposición de los mismos recurrentes- resuelto por la Sentencia de 30 de noviembre de 1.999. Así lo imponen indeclinables necesidades de congruencia y seguridad jurídica.
Indiscutida la realidad de la distancia muy superior a los 500 metros que media entre el lugar propuesto para la ubicación de la nueva farmacia y las oficinas de esta naturaleza ya existentes en la zona, ha sido puesto en tela de juicio en estos autos la existencia de los 2.000 habitantes residentes en el territorio acotado como núcleo, partiendo de la mayor o menor proximidad real de una parte de los efectivamente censados a las otras farmacias ya existentes.
La sentencia de instancia, después de valorar apreciativamente los distintos argumentos de las partes, llega a la conclusión de que la cifra de residentes que pueden servirse de un modo más accesible del servicio a prestar por la nueva farmacia es superior a 2.000 habitantes. Y esa declaración, basada en la apreciación de las circunstancias que concurren, ponderando tanto la distancia real como las mayores o menores facilidades de comunicación, no puede ser eficazmente combatida en este trámite si no es a través de la alegación y demostración de que se han vulnerado las reglas probatorias de los artículos 1.214 y siguientes del Código Civil -lo que no ha ocurrido-, o que los criterios expresados en apoyo de la apreciación indicada contravienen los sentados por la Jurisprudencia de esta Sala.
La tesis sustentada por el Tribunal Superior de Galicia de que los 264 residentes de algunos de los lugares de la parroquia de Razo, al hallarse unos quinientos metros más próximos al lugar propuesto para la instalación de la nueva farmacia que de las ya existentes, deben computarse como habitantes del núcleo, no es opuesta a la doctrina de esta Sala por la simple circunstancia de que la comunicación pueda ser mejor o más frecuente entre dichos lugares y el pueblo de Carballo, cabeza de la comarca. Por el contrario, obedece a una interpretación admisible -no hay que olvidar que se pondera la evidente proliferación de vehículos incluso de carácter privado- de lo que se puede entender como facilidad de desplazamiento a través de lo que, tanto en un caso como en el otro, se define como carretera asfaltada.
Por otra parte, y ello es decisivo, en todo caso resulta indudable que aún prescindiendo de esos 264 habitantes, estaría acreditado que el núcleo propuesto constaría de 1.982. Si está justificada la consideración como núcleo de la zona, atendiendo precisamente a la dispersión humana y geográfica de lugares, con la secuela de que la nueva oficina contribuiría decisivamente a mejorar el servicio público de dispensación de medicamentos, la necesidad de observar el requisito de los 2.000 habitantes no puede exigirse de una manera tan rigurosa como para impedir que la falta de 18 de ellos (considerada tan solo de manera hipotética por el Tribunal de Galicia) impida el otorgamiento de la apertura (Sentencias de 3 de junio de 1.992, 4 de marzo de 1.994 y 23 de septiembre de 1.998, entre otras).
La desestimación de los motivos supone la imposición de costas, según el artículo 102.3.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos, con fecha 16 de junio de 1.994, por el Tribunal Superior de Justicia deGalicia, imponiendo a los recurrentes las costas causadas en este trámite.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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