STS, 7 de Noviembre de 2000

Por escrito presentado en el Consejo General del Poder Judicial el 19 de septiembre de 1997 por D. Pablo , interno en el Centro Penitenciario de Jaen-2, se instaba del Consejo General del Poder Judicial que interviniese, corrigiendo actuaciones irregulares, referidas a sucesivas actuaciones producidas con vulneración de diversos derechos fundamentales, en relación con Autos y resoluciones judiciales dictadas en lo que se refiere a la situación del recurrente en dicho Centro Penitenciario.

El Consejo General del Poder Judicial, por Acuerdo adoptado en la reunión del 30 de octubre de 1997 (oficio de 3 de noviembre de 1997), teniendo en cuenta las previsiones contenidas en los artículos 12.3, 176.2 y 423.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial 6/85, modificada por Ley Orgánica 16/94, y al no derivarse del contenido de los hechos motivos ni circunstancias que pudieran dar lugar a responsabilidades exigibles por vía disciplinaria, por ser la cuestión planteada de índole jurisdiccional y de la exclusiva competencia de los Juzgados y Tribunales, acordó el archivo de las actuaciones.

Consta incorporado a las actuaciones del expediente administrativo las siguientes resoluciones administrativas y judiciales que afectan a la situación del recurrente:

1. Por Auto de 16 de octubre de 1996 dictado por el Juzgado nº 5 de Vigilancia Penitenciaria de Granada, se desestimó la petición del interno del Centro de Jaen-2, D. Pablo , en relación con la solicitud de permiso de siete días, al amparo de las previsiones contenidas en los artículos 47.2 de la Ley Orgánica General Penitenciaria y 257 del Reglamento Penitenciario y por Auto de 16 de diciembre de 1996 se desestimó el recurso de reforma interpuesto contra el precedente Auto.

2. Por Auto de la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Granada de 23 de abril de 1997 se desestimó el recurso de apelación contra los Autos de 16 de octubre de 1996 y de 16 de diciembre de 1996, este último desestimaba el recurso de reforma, y se declararon de oficio las costas causadas.En el Auto de la Audiencia se reconoce la facultad reglada de la Administración Penitenciaria que goza de discrecionalidad, como lo indica el término "podrá", contenida en el artículo 47 de la Ley Orgánica General Penitenciaria, compartiendo la Audiencia la conclusión de la juzgadora de instancia respecto de la ausencia de garantías sobre el buen uso del permiso penitenciario y la motivación contenida en los Autos impugnados.

3. Por Auto del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria nº 2 de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, de 10 de octubre de 1996, se acuerda dejar sin efecto la resolución de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias por la que se acordaba el traslado del interno al Centro Penitenciario de Jaen-2 y por Auto de 7 de marzo de 1997 de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, se desestima el recurso de reposición interpuesto por el Ministerio Fiscal contra Auto de 25 de noviembre de 1996 del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria de Santa Cruz de Tenerife, que se confirma, reconociéndose que no debió ser admitido a trámite.

4. Por Auto de 19 de mayo de 1997 del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria nº 5 de Granada, se desestima la petición de permiso del recurrente al no ofrecer el perfil garantista del buen uso de la puesta en libertad, teniendo en cuenta los antecedentes de su situación y la condena penal por un grave delito de tráfico de estupefacientes y por Auto del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria de Granada nº 5, de 29 de julio de 1997, se desestima el recurso de reforma interpuesto por el interno del Centro Penitenciario de Jaen-2 D. Pablo , contra el Auto de 19 de mayo de 1997.

5. Por Auto de 3 de marzo de 1997 dictado por el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria nº 5 de Granada se desestima el recurso de reclasificación de grado, interpuesto por el interno D. Pablo y se confirma la clasificación en segundo grado acordada por la Dirección General de Instituciones Penitenciarias, por no concurrir los requisitos legales de modificación de dicha situación.

6. Por Resolución de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias de 20 de junio de 1997, se acuerda la continuidad en el segundo grado con efectos desde dicha fecha y con destino en el Centro Penitenciario Jaen-2, puesto que no se desprende, a tenor de los artículos 105.2 y 102.3 del Reglamento Penitenciario, que se haya producido una evolución suficientemente favorable que permita un régimen de vida en semilibertad.

7. Finalmente, el Auto del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria nº 5 de Granada, de 12 de mayo de 1997, desestima el recurso de reforma, reiterando que la clasificación en el fichero Fies no provoca un régimen especial distinto del resto de los internos.

En el escrito de demanda, la parte recurrente solicita la reapertura de las diligencias, en la medida en que se insta la anulación del acuerdo de archivo adoptado por la Comisión Disciplinaria del Consejo, de 30 de octubre de 1997 (oficio de salida 3 de noviembre de 1997), solicitándose, igualmente, que se estime el recurso contencioso-administrativo, se anule y se deje sin efecto la citada resolución y se ordene que se abra expediente a la Ilma. Sra. Magistrada-Juez titular del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria nº 5 de Granada.

En la fundamentación del recurso se alega la violación del artículo 76 de la Ley Orgánica General Penitenciaria y con especial referencia al apartado g), los artículos 418.1 y 419.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la infracción del artículo 54 de la Ley 30/92, la invocación de la nulidad, con fundamento en los artículos 62 y 63 de la Ley 30/92 y se invoca reiterada jurisprudencia de esta Sala.

El Abogado del Estado plantea la excepción de inadmisibilidad por falta de legitimación, al amparo del artículo 82.b) de la LJCA y, subsidiariamente, la desestimación del recurso al no haber indicio de conducta susceptible de responsabilidad disciplinaria, siendo la cuestión suscitada de naturaleza jurisdiccional.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 2 de noviembre de 2000.

El objeto del recurso se centra en determinar la conformidad o no al ordenamiento jurídico del Acuerdo adoptado por la Comisión Disciplinaria del Consejo General del Poder Judicial en la reunión de 30 de octubre de 1997 (oficio minuta de 3 de noviembre), por el que se archiva la denuncia efectuada por el actor, interno en el Centro Penitenciario Jaen-2, en relación con diversas actuacionesjudiciales llevadas a cabo por la Ilma. Sra. Magistrada-Juez de Vigilancia Penitenciaria nº 5 de Andalucía, con sede en Granada.

Con carácter previo al examen del fondo del asunto plantea el Abogado del Estado la excepción de falta de legitimación de la parte actora.

Esta Sala, en reiterada jurisprudencia de la que son exponente, entre otras, las sentencias de 19 de mayo, 2 de junio, 23 de junio y 30 de junio de 1997, así como posteriores sentencias, entre las que destacan las de 9 y 22 de diciembre de 1997, 14 de julio de 1998 y 2 de marzo de 1999, ha analizado el tema relativo a la falta de legitimación activa de la parte recurrente, cuestión que ha sido resuelta por esta Sala en reiterada jurisprudencia.

Así, se ha señalado, en principio, que el denunciante sí está legitimado con arreglo al art. 28, 1, a) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, en relación con el art. 24 de la Constitución, para obtener una respuesta de este Tribunal, mas esta misma Sala, al abordar nuevamente la cuestión, se siente comprometida a reexaminarla porque considera que existen aspectos de la misma que pueden haber pasado desapercibidos en la citada jurisprudencia y que justifican una solución diferente, que ya ha sido recogida en sentencias de esta Sala y Sección como las de 19 de Mayo, 2, 6 (dos), 23 (dos), y 30 de Junio de 1.997 y 9 y 22 de Diciembre de 1.997 y de otras posteriores como las de 14 de Julio de 1.998, alguna de las cuales ha sido invocada por la Abogacía del Estado.

En dichas sentencias se expresa que partiendo de que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos, la Sala entiende que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, a cuya satisfacción sirva el proceso, lo que de partida sitúa el análisis en la búsqueda de ese interés, cuya alegación y prueba, cuando es cuestionado, es carga que incumbe a la parte que se lo arroga, estimándose que el referente de ese interés no puede ser un determinado acto de un determinado procedimiento administrativo, que solo tiene, en su caso, una relación instrumental con la satisfacción de dicho interés, sino que éste debe tener una entidad sustantiva, y no meramente formal, y que, en principio, debe ser el mismo que esté en la base del procedimiento administrativo y del proceso contencioso-administrativo de impugnación de las resoluciones dictadas en aquél, siendo la consecuencia inmediata de este planteamiento que, si se niega la condición de parte en el procedimiento administrativo, por falta de interés en él, falta ya una base (en términos sustancialistas) para poder sustentar esa misma condición en un ulterior proceso impugnatorio de actos de aquél, pues el mero dato formal de la existencia de un acto dictado en el procedimiento administrativo no tiene entidad para alumbrar un interés nuevo, diferenciable del inexistente antes.

En esta nueva línea de reflexión la Sala comparte las razones de la jurisprudencia al principio aludida, que confirmó las declaraciones de inadmisibilidad de recursos de alzada ante el Pleno del Consejo General del Poder Judicial por falta de legitimación de los denunciantes-recurrentes contra resoluciones de archivo de denuncias o de diligencias disciplinarias de la correspondiente Comisión del mismo, si bien da el paso nuevo de entender que las mismas razones deben extenderse al proceso, puesto que la clave para la determinación de si existe o no un interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución del Consejo General del Poder Judicial, dictada en expediente abierto a virtud de denuncia de un particular por una hipotética responsabilidad de un Juez, debe situarse en el dato de si la imposición de una sanción al Juez puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, y será así, en cada caso, y en función de lo pretendido, como pueda darse la contestación adecuada.

En precedentes sentencias de esta Sala se ha hecho referencia a la posibilidad de que pueda servir de base del interés legitimador el que la imposición de la responsabilidad disciplinaria a un Juez, a consecuencia de una denuncia de parte, pueda constituir el ulterior fundamento de pretensiones de responsabilidad del Estado, prevista en el art. 121 C.E, pero la Sala debe volver sobre este argumento, planteándose como cuestión lo que en él se proclama como dato, en cuanto que el art. 121 C.E. tiene su desarrollo legal en el Título V del Libro III de la L.O.P.J. ("De la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia"), y en concreto en el art. 293.2, y no hay base en ese concreto precepto, ni en la Ley en general, para sostener que la proclamación de la anormalidad del funcionamiento de la Administración de Justicia haya de derivar de una previa corrección disciplinaria impuesta al titular del órgano jurisdiccional al que se imputa aquélla. Tal planteamiento, para el que no se encuentra base discernible en la L.O.P.J., podría generar una distorsión institucional, ya que para la reclamación de indemnización por anormal funcionamiento de la Administración de Justicia se concede una acción sometida a un plazo limitado de un año, y debe formularse ante el Ministerio de Justicia, sistema quese altera si a la reclamación referida se le antepone una a modo de acción disciplinaria ante el Consejo General del Poder Judicial, con eventual derivación contencioso-administrativa, lo que operaría en deterioro del reducido plazo de ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, que, sin duda, debe establecerse en relación con el hecho en que consiste el funcionamiento anormal, y no con la eventual sanción de quien lo hubiera ocasionado.

Reconsiderada así la relación entre la eventual responsabilidad patrimonial ex art. 121 C.E. y la responsabilidad disciplinaria del causante del funcionamiento anormal, la Sala estima que en nada se potencia la primera por la segunda, ni los procedimientos conducentes a su establecimiento respectivo, por lo que no encuentra en la referencia al art. 121 C.E. base de anclaje de un interés legitimador del denunciante en vía disciplinaria, sobre la que poder sustentar, en su caso, una hipotética condición de parte en el procedimiento administrativo a que pueda dar lugar la denuncia, o una derivada condición de parte procesal en un ulterior recurso contencioso-administrativo de impugnación de resoluciones dictadas en aquel procedimiento administrativo, porque la amplitud con la que la jurisprudencia viene interpretando el art. 28.1.a) de nuestra Ley Jurisdiccional, por exigencias del art. 24.1 C.E., y la sustitución del concepto de interés directo por el de interés legítimo, no llega hasta el extremo de que no se condicione, en todo caso, la legitimación a la existencia de un interés real, y por decirlo con palabras del Tribunal Constitucional (S.T.C. 143/1987, F.D. 3º) el interés legítimo, al que se refiere el art. 24.1 (en el que debe disolverse el concepto más restrictivo del art. 28.1.a L.J.C.A.), "equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta" (SS.T.C. 60/1982, 62/1983, 257/1988 y 97/1991, entre otras)".

Así, si según antes se ha razonado, ese hipotético interés se da en el caso concreto, y la situación jurídica del denunciante- recurrente no violenta en lo más mínimo el principio general de flexibilidad con la apreciación del requisito procesal de la legitimación.

En este punto, la modificación de los arts. 423 y 425 de la L.O.P.J. por la L.O. 16/1994, supone que se ha atribuido expresamente a los denunciantes legitimación para la interposición del recurso contencioso-administrativo, confiriéndoles de modo especial la que no se deriva de la genérica aplicación del art. 28.1.a) de la L.J.C.A, y esta Sala ha tomado en cuenta las siguientes expresiones contenidas en los preceptos de la L.O.P.J.:

1. Al ocuparse de la sanción de advertencia, el art. 422.1 párrafo segundo dispone que "contra la resolución que recaiga sobre dicha clase de sanción podrá interponer el sancionado con carácter potestativo, antes de acudir a la vía contencioso- administrativa, recurso administrativo, y el denunciante, en su caso, acudir a la vía contencioso-administrativa de acuerdo con las normas de legitimación establecidas en la Ley reguladora de la expresada Jurisdicción".

2. El art. 423.2 párrafos segundo y tercero "in fine" no permiten al denunciante recurrir las decisiones sobre la iniciación y decisión del expediente disciplinario en vía administrativa, "sin perjuicio de la legitimación que ostente como interesado en la vía jurisdiccional".

3. El art. 425.8 párrafo primero "in fine" manda notificar al denunciante la resolución del expediente sancionador, "quien únicamente podrá recurrir, en su caso, en vía contencioso-administrativa".

El análisis precedente permite constatar que el artículo 422.1 párrafo segundo se remite para determinar la legitimación del denunciante a las normas establecidas en la Ley de la Jurisdicción, no habiendo razón para seguir distinto criterio en los demás supuestos previstos por la L.O.P.J. y, por otra parte, el modo potencial del verbo "ostente" (art. 423.2 párrafos segundo y tercero) y los términos "en su caso" (art. 425.8 párrafo primero) son de por sí suficientemente expresivos de que no se está haciendo una regulación directa de la legitimación procesal de los denunciantes para impugnar los acuerdos de la Comisión Disciplinaria, sino que se trata de una remisión a la regulación contenida fuera de esos preceptos, por lo que la normativa contenida en la L.O.P.J. no tiene virtualidad para modificar el régimen procesal precedente en cuanto a la legitimación de los denunciantes, sino que lo único que hace es salvar la legitimación que pudiera derivar del artículo 28.1.a) de la Ley Jurisdiccional, cuyo alcance en su proyección al supuesto examinado ha quedado ya razonado.

En consecuencia, lo que hacen los preceptos en los que se insertan las expresiones antes indicadas es negar expresamente a los denunciantes la posibilidad de interponer recursos administrativos, consagrando, en definitiva, la doctrina consolidada del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, que había declarado la inadmisibilidad de los recursos de alzada de los denunciantes contra resoluciones de la Comisión Disciplinaria, por lo que hemos de concluir que en la cuestión examinada procede reconocerlegitimación a la parte actora en el proceso contencioso-administrativo, al evidenciarse, de modo flexible, y en coherencia con el contenido constitucional del artículo 24 de la C.E., el interés legítimo de la parte recurrente que es el soporte de su legitimación procesal, lo que permite examinar el fondo de la cuestión suscitada.

Aunque admitieramos, en cuanto al fondo del asunto, el análisis de la cuestión planteada por entender suficiente la legitimación de la parte recurrente, no cabe considerar que sea procedente la reapertura de las actuaciones y el desarchivo del asunto o que se remitan las actuaciones a otro órgano que tenga competencia para ello, puesto que el Acuerdo adoptado por el Consejo General del Poder Judicial en la reunión de la Comisión Disciplinaria de 30 de octubre de 1997 (oficio remisorio de 3 de noviembre), es suficientemente explícito y adecuado al ordenamiento jurídico en la medida en que dicho Consejo no puede conocer de actuaciones judiciales, conforme a lo que prevé el artículo 117 de la Constitución y desarrollan especialmente los artículos 12 , 13 y 176.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, como reconoce el Acuerdo impugnado.

Esta Sala del orden jurisdiccional contencioso-administrativo tiene delimitada su ámbito de conocimiento a la previsión contenida en el artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 12.1.b) en la nueva redacción por Ley 29/98 de 13 de julio, teniendo como precedente las referencias contenidas en los artículos 58.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y los artículos 1, 37 y 40 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 26 de diciembre de 1956, disposición que se encontraba vigente en el momento en que se produjeron los hechos.

Por otra parte, el análisis legal permite concluir reconociendo que es inadecuada la pretensión del recurrente, por estimar que el Consejo General del Poder Judicial no puede conocer sobre una cuestión asumible enteramente por los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria, con arreglo a los contenidos competenciales previstos en el artículo 76 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, por los siguientes razonamientos:

1. En la cuestión examinada no se constata violación del artículo 76.2.g) de dicho cuerpo legal, que otorga al Juez de Vigilancia acordar las medidas procedentes sobre peticiones o quejas que los internos formulen en relación con el régimen y el tratamiento penitenciario o cuando afecte a derechos fundamentales o a derechos y beneficios penitenciarios de aquéllos, siendo reiterada la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de los Tribunales ordinarios sobre esta materia (por todas, las sentencias constitucionales 58/98, 69/98, 75/98 y 79/98).

2. En la cuestión examinada subyace un problema derivado del reconocimiento de la concesión de permisos por parte de la autoridad penitenciaria y es reiterada la jurisprudencia constitucional (así, en la sentencia 193/97, de 11 de noviembre), sobre la finalidad de los permisos y su concesión, que no es automática, sino que se produce una vez constatada la concurrencia de los requisitos y objetivos previstos en la Ley, pero además han de darse otras circunstancias que aconsejen su denegación, a la vista de la perturbación que pueda ocasionar con los fines de reeducación o reinserción, teniendo en cuenta a este respecto la previsión contenida en el Auto 311/97 del Tribunal Constitucional, al resolver el recurso de amparo 3050/96, que pone de manifiesto que tales permisos no constituyen un derecho verdadero y subjetivo, aunque sí un interés legítimo derivado de la libertad como valor superior del ordenamiento jurídico y en todo caso, tales permisos ordinarios constituyen, por una parte, un elemento de tratamiento como preparación para la vida en libertad, en aplicación del artículo 47.2 de la Ley Orgánica General Penitenciaria y 154 de su Reglamento y son concreción del mandato constitucional, que señala como fin de las penas privativas de libertad, la reinserción social de los penados, horizonte interpretativo que implica valoración de circunstancias concurrentes en cada penado a efectos de la concesión o denegación del permiso, y su valoración por los órganos judiciales.

3. Del examen de lo actuado no se infiere que las resoluciones judiciales incorporadas en el expediente administrativo vulneren el derecho a la tutela judicial efectiva, ni tampoco las resoluciones administrativas incorporadas carezcan de suficiente motivación, por lo que tampoco procede el reconocimiento del derecho constitucional vulnerado basado en el artículo 24.1 de la Constitución y hay que tener en cuenta que no se produce una ausencia de razonamiento por la actuación de la Administración Penitenciaria que impida conocer los motivos que llevan a adoptar una decisión que no evita ni elude la posible revisión del acto, por cuanto que en la cuestión examinada, no se ha impedido a los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo, el control de sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho, prevenidos en los artículos 103.1 y 106.1 de la Constitución.

4. Tampoco se constata la violación del artículo 418.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial por haberdictado resoluciones con falta de respeto a los superiores en el orden jerárquico, extremo que no se ha producido, puesto que tan sólo se ha efectuado un control por la Audiencia Provincial de Granada, a las resoluciones dictadas por el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria nº 5 de dicha capital y tampoco se constata la violación del artículo 419.3 respecto de incumplimiento de los plazos establecidos para dictar la resolución, además de no haberse puesto de manifiesto por el recurrente en el momento procesal oportuno.

   La invocación genérica de la Ley Orgánica del Poder Judicial sobre la violación del artículo 110 del mismo cuerpo legal, faculta al Consejo del Poder Judicial para dictar Reglamentos sobre su personal, organización y funcionamiento en el marco de la legislación de la función pública y nada tiene que ver con la cuestión examinada.

5. Tampoco se infiere de lo actuado que exista infracción del artículo 54 de la Ley 30/92 respecto de la motivación del acto administrativo y la causación de indefensión, puesto que la resolución recurrida es ajustada a Derecho, conteniendo la fundamentación legal de aplicación, sin que pueda aducirse la existencia o causación de indefensión ni desde el punto de vista procesal ni constitucional, en la medida en que la parte actora pudo interponer el correspondiente recurso ante esta Sala y alegar lo que estimó procedente.

   Los mismos razonamientos son de aplicación a la invocación genérica que se efectúa respecto de la causación de una nulidad de pleno derecho del acto administrativo, con invocación genérica e indeterminada de los artículos 62 y 63 de la Ley 30/92, por cuanto que el uso abusivo de este motivo implica, en todo caso, que precisamente por su excepcionalidad sea objeto de matizada valoración en el punto concreto en el que es imputable tal nulidad o anulabilidad, extremo que no consta acreditado en las actuaciones.

Finalmente, la invocación de la jurisprudencia que se efectúa por la parte actora no es determinante de la estimación del recurso:

1. La sentencia de 3 de abril de 1990 se refiere claramente a un supuesto de contratación de las Corporaciones Locales y recoge el criterio interpretativo de una cláusula relativa a una licitación conjunta, señalando que la motivación constituye una garantía para el administrado, sin que ello pueda constituir un precedente estimatorio en la cuestión examinada, criterio que se hace extensible, igualmente, a la invocación que se efectúa de la sentencia de 8 de abril de 1990, esta última referida a la denegación de una licencia de obras que recoge semejante doctrina.

2. La sentencia de 25 de enero de 1992 únicamente afectaría en el considerando penúltimo a la doctrina que estamos examinando, en cuanto a la ausencia de motivación en relación con el Real Decreto 930/1989 de 21 de julio, que afecta a la regulación del Organismo de Cuenca Confederación Hidrográfica del Norte, que nada tiene que ver con la cuestión examinada.

Por último, hay que llegar a la consideración de que en la cuestión examinada, ni se produjo indefensión a la parte actora, ni se conculcaron en la tramitación del expediente derechos fundamentales del recurrente, siendo planteado ante el Consejo General del Poder Judicial una cuestión de estricta naturaleza jurisdiccional, como expresamente reconoce el acto impugnado, cuyos criterios procede confirmar.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso, sin que proceda hacer expresa imposición de costas.