STS, 9 de Mayo de 2000
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2000:3775 |
| Número de Recurso | 105/1995 |
| Fecha de Resolución | 9 de Mayo de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Mayo de dos mil.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados del margen, el recurso contencioso administrativo nº105/95, interpuesto por Hilados y Tejidos Puignero, S.A., que actúa representada por el Procurador D. Victorio Venturini Medina, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de noviembre de 1.994, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra el anterior de 2 de noviembre de 1.990, recaído en expediente 115-90E, que impone sanción de 73 millones de pesetas por infracción de las normas laborales en materia de contratación de extranjeros. Siendo parte recurrida la Administración del Estado, que actúa representada por el Abogado del Estado.
La entidad Hilados y Tejidos Puignero, por escrito de 3 de febrero de 1.995, interpuso recurso contencioso administrativo, contra la resolución de 4 de noviembre de 1.994 y por providencia de 27 de julio de 1.995, se tiene por interpuesto el recurso contencioso administrativo, se publica el anuncio prevenido por la Ley y se reclama a la Administración el expediente.
Una vez cumplimentados los trámites, por providencia de 3 de noviembre de 1.995, se emplaza a la parte actora para que formalice la demanda en el plazo de veinte días y por escrito de 22 de marzo de 1.996, formaliza la demanda, suplicando: "Que Sentencia por la que: a) Declare nula la Resolución contra la que se interpone el recurso contencioso administrativo ya que la acción para sancionar la presunta infracción a que se refiere había ya prescrito antes de que el Consejo de Ministros la adoptara, en su reunión de fecha 4 de noviembre de 1.994, por haber transcurrido en exceso el plazo de tres años que, como de prescripción de la acción para sancionar, establecen los artículos 4 de la Ley 7 de abril de
1.988 y artículo 60 del Real Decreto Legislativo 24-3-1995, núm 1/1995, Estatuto de los Trabajadores. b) Y subsidiariamente, para el improbable supuesto de no ser estimada la alegación de prescripción de la infracción, se declare nulo, se anule, revoque y deje sin efecto el acto administrativo, objeto del recurso, por haber sido infringido el principio de legalidad al haber dictado la Resolución el Consejo de Ministros, siendo que la competencia para sancionar, si se trataba de 73 infracciones sancionables con 1.000.000 de pesetas cada una de ellas, correspondía al Director Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Barcelona, conforme a lo previsto en el artículo 47 de la Ley número 8/1988, de 7 de abril de 1.988 sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, y ello afectar posteriormente a principios de orden público procesal. c) Y subsidiariamente para el supuesto de no ser estimados los súplicos anteriores se revoque la sanción, dejándola sin efecto, por no concurrir el principio de culpabilidad en la conducta de la empresa, que consultó sobre los hechos a la Delegación de Trabajo que expuso previamente y ésta, sin resolver las dudas de la empresa o colaborar en la solución del problema creado, levantó el acta de infracción. d) Y más subsidiariamente, para el supuesto de no ser estimados los súplicos anteriores se resuelva que, habiéndose apreciado la existencia de una sola infracción, al haber sido calificada de muy grave en su grado mínimo, la sanción que legalmente corresponde es la de 1.000.000 de pesetas".
El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda interesa la desestimación del recurso contencioso administrativo y la confirmación de las resoluciones impugnadas, alegando en síntesis, que no concurre la prescripción que el recurrente alega; que no es posible la aplicación retroactiva del acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de junio de 1.991; que el Consejo de Ministros era el órgano competente para dictar la resolución impugnada, y en fin, que en las infracciones administrativas suponen simplemente el desacuerdo de una determinada conducta con la legalidad establecida, sin que sea preciso para ello la intervención de culpa y menos de dolo, conceptos éstos que de darse en la conducta sancionada, probablemente convertirían en ilícito penal el apreciado ilícito administrativo.
En trámite de conclusiones, la partes reiteran las peticiones formuladas en sus respectivos escritos de demanda y contestación.
Por providencia de 9 de marzo de 2.000, se señaló para votación y fallo el día tres de mayo del año dos mil, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
El acuerdo del Consejo de Ministros impugnado en la litis, desestimando el recurso de reposición interpuesto contra el anterior de 2 de noviembre de 1.990, que imponía a la entidad actora la sanción de multa de 73 millones de pesetas, por infracción de las normas laborales en materia de contratación de extranjeros, artículos 15, 25 y 28 de la Ley Orgánica 7/85 de 1 de julio, en relación con el artículo 33 del Real Decreto 1119/86 de 26 de mayo y de los artículos 35.1 y 36.1 de la Ley 8/88 de 7 de abril.
La entidad actora, alega en defensa de su tesis: A) el instituto de la prescripción; B) la retroactividad de la norma más favorable, acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de junio de 1.991, sobre regularización de trabajadores extranjeros; C) infracción del principio de legalidad por la no competencia de Consejo de Ministros para imponer la sanción o en su caso haberse superado el limite de 15 millones que para tales infracciones dispone la norma; y D) no concurrencia del principio de culpabilidad dada la actuación de la entidad sancionada.
La alegación del instituto de la prescripción, lo aduce la parte actora, en base al hecho acreditado que desde la fecha de interposición del recurso de reposición, 14-1-91 contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de noviembre de 1.990, hasta que se resolvía tal recurso de reposición, por la resolución aquí impugnada, acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de noviembre de 1.994, habían transcurrido más de los tres años, que como plazo de prescripción de la acción establecen los artículos 4 de la Ley 7 de abril de 1.988 y 60 del Real Decreto Legislativo 1/81 (Estatuto de los Trabajadores) de 24 de marzo, con apoyo además de lo dispuesto en el artículo 132 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre y doctrina del Tribunal Supremo, entre otras sentencia de 26 de mayo de 1.989, 24 de mayo de 1.991, 17 de mayo de
1.993.
El Abogado del Estado, interesa la desestimación de tal alegación, en base entre otros, a que la norma aplicable a los hechos era la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958 y no la Ley 30/92, que no estaba entonces en vigor, y el Decreto 1860/75 de 10 de julio, y que el plazo de tres años que establece el artículo 4 de la Ley 8/88 no había transcurrido si se valora el acta de infracción 2/90 y el acuerdo sancionador de 2 de noviembre de 1.990.
Y procede rechazar, la alegación de la prescripción que hace la parte actora, no ya ciertamente por la no aplicación al supuesto de autos de la Ley 30/92, que no estaba en vigor en la fecha que ocurrieron los hechos que la resolución impugnada sanciona, sino porque la prescripción se aduce por el periodo transcurrido entre la interposición del recurso de reposición contra la primitiva resolución y la fecha en tal recurso de reposición se resolvió, pues si la resolución de 2 de noviembre de 1.990, contra la que se interpuso el recurso de reposición, había impuesto la sanción mal se puede hablar, como se pretende, de la prescripción del derecho a imponer la sanción, si ya la sanción estaba impuesta. Pero es que además el transcurso de tal periodo, de acuerdo con la normativa vigente y aplicable en la fecha, carecía de trascendencia a los efectos de la prescripción, pues de una parte la interposición del recurso de reposición conforme al artículo 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo, entonces vigente, no suspende la ejecución del acto impugnado, y por otro lado la parte hoy actora podía haber entendido denegado por silencio administrativo, artículo 54 de la Ley de la Jurisdicción, el tal recurso de reposición y haber interpuesto el recurso contencioso administrativo en el plazo de un año, artículos 58 y 53 de la Ley de la Jurisdicción, y siendo ello así no puede la parte alegar el instituto de la prescripción por el transcurso de unperiodo que ella misma pudo reducir y si esperó a la resolución expresa, como ciertamente también podía hacerlo, no puede alegar la prescripción por el transcurso de un periodo que ha dependido de la Administración si, pero también de la actuación voluntaria del propio recurrente. Sin olvidar, como el Abogado del Estado aduce, que el plazo de prescripción que dispone el artículo 4 de la Ley 8/88, se ha de computar desde que se comete la infracción hasta que se dicta la resolución sancionadora, y ese período en el caso de autos ha sido inferior a los tres años, pues, como está acreditado, el acta se levanta a virtud de visita realizada el 2-11-89, y la resolución sancionadora del Consejo de Ministros que pone fin al expediente es de 2-11-90. Siendo de recordar, que el Tribunal Supremo en sentencias de 27 de mayo de
1.992 y de 3 de noviembre de 1.997, ha declarado, respecto al recurso de alzada y la ulterior reposición potestativa, que la tardanza en resolverlo en nada afecta a la prescripción, y tal doctrina ciertamente también es aplicable al supuesto de autos, pues en este caso, como en el valorado por tales sentencias, la resolución sancionadora ya se había producido.
Aduce también el recurrente, que se le debía haber aplicado con carácter retroactivo la norma sancionadora más favorable, el acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de junio de 1.991, sobre regularización de trabajadores extranjeros, y procede rechazar tal alegación, pues como refiere el Abogado del Estado, ese acuerdo del Consejo de Ministros no puede ser considerado como una norma jurídica de las reguladas en los artículos 23 a 29 de la Ley de 26 de julio de 1.958 y si de un acto administrativo dirigido a destinatarios indeterminados, sin olvidar, que no trata tal Acuerdo de regular situaciones anteriores ni menos de sanar las actividades ilícitas anteriores sobre infracción de las normas de contratación de trabajadores extranjeros, y si de atender a situaciones de futuro y a partir de su vigencia.
La parte actora también alega, la infracción del principio de legalidad, artículo 47 de la Ley 8/88 de 7 de abril, en base a una doble argumentación A) Si la sanción es única y se ha impuesto la multa de 73 millones de pesetas se ha superado el máximo dispuesto por el artículo 47 citado; y B) si se entendiera que se han cometido tantas infracciones como el número de extranjeros contratados, también se habría infringido el artículo 47, pues cada infracción se ha sancionado con un millón de pesetas y hubiera correspondido su sanción a la Dirección Provincial del Ministerio de Trabajo y no al Consejo de Ministros, que se habría atribuido una competencia que no tiene, con infracción además de lo dispuesto en el artículo 37,4 de la Ley 8/88 y en el artículo 9 de la Constitución.
Y procede rechazar tal alegación, pues aparte de que el recurrente emplea los términos sanción o infracción como alternativos y ello no es procedente, no hay que olvidar, que tanto de los términos de la resolución impugnada, como de lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 8/88, claramente se desprende de que existe una infracción por cada uno de los trabajadores extranjeros contratados sin haber obtenido el previo y preceptivo permiso de trabajo y en el caso de autos, al haberse referido las actuaciones a 73 trabajadores extranjeros, es claro que procedía apreciar la existencia de 73 infracciones, y siendo así que conforme a lo dispuesto en los artículos 35, 36 y 37 de la Ley 8/88, cada una de esas infracciones se podían sancionar en su grado máximo con multa de hasta quince millones de pesetas, es claro, que la competencia para su sanción correspondía al Consejo de Ministros, conforme a lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley citada 8/88, aunque tal Órgano por aplicación de los criterios de graduación que establece el artículo 36 y valorando las circunstancias concurrentes redujera la multa correspondiente a cada una de las 73 infracciones al importe de un millón de pesetas. Pues si el Consejo de Ministros conforme a lo dispuesto en el artículo 47 tiene atribuidas competencias sancionadoras para imponer multas de hasta quince millones de pesetas, es obligado reconocerle tal competencia para sancionar infracciones que puedan ser sancionadas con multa de hasta quince millones de pesetas, como son las infracciones por contratación de trabajadores extranjeros sin el previo y preceptivo permiso de trabajo. Y ningún obstáculo, cabe oponer por el hecho de que la sanción se haya impuesto por 73 millones de pesetas, pues en el caso de autos se trata, como se ha visto de 73 infracciones distintas y el limite de quince millones lo es para cada infracción y no obviamente por tanto para lo que resulte de la suma de las distintas infracciones sancionadas.
Por último aduce el actor, que para que exista infracción y por tanto sanción, la conducta no ha de ser solamente antijurídica sino también culpable, y en el caso de autos, no concurre esa culpabilidad porque la empresa puso en conocimiento de la Autoridad laboral, el grave problema existente de la falta de trabajadores y al respecto hubo propuestas con intervención de la representación sindical, y procede rechazar tal alegación, pues el artículo 35 de la Ley 8/88 define como conductas constitutivas de infracción muy grave las de "los empresarios que utilicen trabajadores extranjeros sin haber obtenido con carácter previo el preceptivo permiso de trabajo", y esa conducta es la que esta acreditado realizó la empresa hoy recurrente, y por ello las circunstancias concurrentes de la situación en que se encontraba la empresa, podrán afectar a la graduación de la sanción pero no alteraban la realidad de haber cometido la infracción valorada, pues sin el previo y preceptivo permiso de trabajo contrató a los trabajadores extranjeros, y esa realidad es la apreciada y valorada por la resolución impugnada, que valorando esascircunstancias concurrentes impone la multa para cada infracción en su grado mínimo.
Ahora bien, como el propio Consejo de Ministros, valorando la actuación de la empresa recurrente, impone la sanción en el grado medio del mínimo previsto en la norma, esta Sala, profundizando en tal cuestión y analizando, que la empresa recurrente, no solo antes de la contratación de los trabajadores, posibilitó la intervención de la Administración y le hizo saber la problemática que le acuciaba, a fin de obtener la solución adecuada, sino que con posterioridad a tal contratación realizó la actividad necesaria para la oportuna protección de los derechos de los trabajadores, contratando los oportunos seguros, estima adecuado, de acuerdo con esa realidad y aplicando los criterios de graduación establecidos en el artículo 36 de la Ley 8/88, imponer la sanción en el mínimo del grado mínimo, esto es, en 500.001 pesetas por cada una de las 73 infracciones, con lo que la multa total ascendería a la cantidad de treinta y seis millones quinientas mil pesetas (36.500.073 ptas).
Las valoraciones anteriores obligan a estimar en parte el recurso contencioso administrativo y a confirmar las resoluciones impugnadas, a salvo en el importe de la sanción que se fija en 36.500.073 pesetas, sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de una concreta imposición de costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.
Que debemos estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto Hilados y Tejidos Puignero, S.A., que actúa representada por el Procurador D. Victorio Venturini Medina, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de noviembre de 1.994, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra el anterior de 2 de noviembre de 1.990, recaído en expediente 115-90E, y en su consecuencia declaramos que lo procedente es imponer 73 sanciones por importe de 500.001 pesetas cada una, confirmando las resoluciones impugnadas en lo que aparecen conforme con tal declaración y anulándolas en lo demás. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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