STS, 3 de Febrero de 2000

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso interpuesto por la representación de D. Fidel , D. Jose Luis , D. Alvaro , D. Juan ,

D. Luis Francisco y Dª. Marí Luz , Dª. Pilar , Dª. Irene , Dª. Claudia , Dª. María Purificación y D. Oscar contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la petición formulada por los mismos el 26 de Abril de 1985 ante el Gobernador Civil de Madrid para que se les reconociera el derecho de reversión respecto de la empresa DIRECCION001 ., expropiada mediante el Real Decreto-Ley 2/1983, de 23 de Febrero, de expropiación, por razones de utilidad pública e interés social, de los Bancos y otras Sociedades que componen el grupo DIRECCION000 ., convalidado por el Pleno del Congreso de los Diputados celebrado el día 2 de Marzo de 1.983 y convertido posteriormente en Ley 7/1983, de 29 de Junio; y, rechazando los motivos de inadmisibilidad del recurso alegados, declaramos conforme a derecho el citado acto administrativo, sin imponer a parte determinada las costas de este recurso".

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de D. Fidel y otros presentó escrito ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia de fecha 3 de Octubre de 1.995 la Sala tuvo por preparado el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando se dicte en su día sentencia por la que, estimando el recurso, se case y anule la Sentencia recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho por la que se declare el derecho de sus representados a la reversión de las acciones expropiadas o, subsidiariamente, se otorgue la correspondiente indemnización por su privación o expropiación. Mediante otrosí manifiesta que en otro caso, y de conformidad a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, habrá de ser planteada cuestión de inconstitucionalidad del artículo 5.3 de la Ley 3/1983, de 29 de Junio, por violación de los arts. 9.3, 14, 24.1,

33.3 y 106.1 de la Constitución, suplicando a la Sala tenga por hecha la anterior manifestación a los efectos procesales oportunos.

Teniendo por interpuesto el recurso de casación por esta Sala, así como por personado y parte al Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado en concepto de parte recurrida, se acuerda por Providencia de 9 de Julio de 1.996 oír por término de diez días, a la representación procesal de D. Fidel y otros acerca de la inadmisibilidad, por manifiesta falta de fundamento, de los motivos primero y segundo invocados en el escrito de interposición del recurso de casación, ya que la sentencia recurrida no parte del postulado inicial de que no exista en ningún caso, para los propietarios del Grupo DIRECCION000 el pretendido derecho de reversión ni ha afirmado que el art. 5, párrafo 3º de la Ley 7/1983, de 2 de Junio, fuese declarado conforme a la Constitución por el Tribunal Constitucional.

Habiendo fallecido el Procurador Sr. Ortiz Cañavate y Puig Mauri, la Procuradora Sra. Ortiz Cañavate Levenfeld presentó escrito en fecha 18 de Noviembre de 1.996, manifestando en el mismo se la tuviera por personada y parte, actuando en nombre y representación de D. Fidel y otros, entendiendose con ella las sucesivas diligencias. Visto lo manifestado, la Sala por Providencia de 13 de Diciembre de 1.996, tuvo a la misma por personada y parte en el recurso, estándose a lo acordado por resolución de 9 de Julio de 1.996.

Dentro del plazo al efecto concedido para pronunciarse sobre inadmisibilidad de los motivos primero y segundo invocados en su escrito de interposición, la representación procesal de los recurrentes presentó escrito en fecha 7 de Enero de 1.997 en el que tras manifestar lo que consideró en apoyo de sus pretensiones, terminó suplicando a la Sala, se estimen los motivos del recurso que se pretenden rechazar puesto que poseen el necesario contenido para sostenerse, con las demás consideraciones que fueran menester en derecho, acordando la Sala por auto de 18 de Abril de 1.997 inadmitir los motivos primero y segundo de los invocados en el escrito de interposición del recurso de casación presentado por el Procurador Sr. Ortiz Cañavate y Puig Mauri y después sostenido por la Procuradora Sra. Ortiz Cañavate Levenfeld, en sustitución de aquél, en representación de D. Fidel y otros, y admitir a trámite el expresado recurso de casación por los motivos tercero, cuarto y quinto, de los que se daría traslado al Abogado del Estado, en la representación que le es propia, para que, como recurrido, formalice por escrito, en el plazo de treinta días, su oposición a los expresados motivos tercero, cuarto y quinto del escrito de interposición del recurso, poniéndole, mientras tanto, de manifiesto las actuaciones en secretaría, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas.

Evacuado el traslado concedido por el anterior auto, el Sr. Abogado del Estado formuló oposición al recurso de casación interpuesto de contrario en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala se declare no haber lugar al recurso, por no ser procedente ninguno de los motivos admitidos, confirmando la Sentencia del Tribunal "a quo", todo ello con imposición de costas a la parte recurrente. Mediante otrosí manifiesta asimismo su oposición a la solicitud formulada en otrosí del escrito de interposición, en relación a la cuestión de constitucionalidad, suplicando se deniegue tal petición.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia el día UNO DE FEBRERO DE DOS MIL, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Los motivos de casación formulados por el recurrente al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa cabe agruparlos en la siguiente forma:

3. - Infracción del artículo 71 a 75 de la Ley de Expropiación en relación con el 9.3 y 14 de la Constitución.

4. - Infracción de los artículos 1 y 54 de la Ley de Expropiación en relación con el artículo 9.3 y 33.3 de la Constitución.

5. - Infracción del artículo 5 de la Ley 7/1983 en relación con los artículos 103 y 104 de la Ley de Patrimonio del Estado.

Los dos primeros motivos han sido inadmitidos por auto de 18 de Abril de 1.997.

La temática sobre la procedencia del derecho de reversión ejercitado con ocasión de las diversas actuaciones del proceso reprivatizador del grupo DIRECCION000 , ha sido ya examinada por estaSala en Sentencias de 30 septiembre 1991, 14 Julio y 22 Octubre 1992 y 15 marzo, 31 mayo, 6 Julio, 8 Julio y 14 Julio 1993, que en virtud del principio de unidad de doctrina procede reiterar aquí, recordando que el derecho de reversión no tiene rango constitucional, siendo simplemente un derecho de configuración legal, en los términos de la Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1988 de 18 abril, por lo que tal derecho puede ser eliminado o modulado por el legislador en supuestos específicos, encontrándose en la propia Ley de Expropiación de 16 diciembre 1954, modalidades expropiatorias en que se elimina explícita o implícitamente la garantía de la reversión - artículos 74 y 75 de la Ley- y de igual manera ha de admitirse que en las expropiaciones legislativas, la ley singular pueda suprimir o introducir restricciones con relación al derecho de reversión, siempre que ello se acomode a la finalidad de la expropiación, para que no puedan ser tachadas de arbitrarias o irrazonables, y en consecuencia, potencialmente lesivas para el derecho de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, tal como afirma la Sentencia 67/1988 del Tribunal Constitucional.

El artículo 5.3 de la Ley 7/1983, dispone que >, suscitando este texto dos dudas interpretativas, referidas a la concreción del término > y a la determinación de si nos encontramos ante una supresión absoluta del derecho de reversión o si la eliminación de este derecho se contrae a únicamente aquellos supuestos en que así se infiere de los principios ínsitos en la regulación efectuada por los indicados Título y Capítulo del texto legal vigente en materia de expropiación forzosa, al regular, dentro de los procedimientos especiales, el que encauza la denominada > artículos 71 a 75-.

Tal como ya ha sido exhaustivamente tratado en la citada jurisprudencia de esta Sala, y a ella nos remitimos, hemos de concluir aquí, a modo de resumen y corolario final que el alcance del derecho de reversión en la expropiación legislativa que nos ocupa, viene referido a cualquiera de los derechos o bienes expropiados, tanto > como >, ambas expresiones en su sentido técnico jurídico, o cualesquiera otros derechos económicos.

Sobre la segunda de las cuestiones interpretativas apuntadas respecto del artículo 5.3 de la Ley 7/1983, la Sala ha sentado la siguiente doctrina, directamente relacionada con la problemática de este recurso. Aunque la expropiación legislativa singular operada por la Ley 7/1983 no se identifica con la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad -capítulo II, Título III de la Ley de Expropiación Forzosa-, dada la > enunciada en el artículo 1 de la Ley 7/1983 y el propósito perseguido al atribuir a la Administración del Estado, como beneficiaria inmediata, la adquisición del pleno dominio de los derechos expropiados, nos encontramos ante una expropiación asimilable a las de dicha naturaleza y en este contexto ha de situarse la expresión >, con que se inicia el precepto, cuyo designio no es la eliminación absoluta del derecho de reversión de los expropiados o sus causahabientes, para lo que hubiera sido innecesario la inclusión de la expresión transcrita, sino la de reconocer dicho derecho en los mismos términos y con idéntico alcance que se halla reconocido y regulado en los mencionados capítulo y Título de la Ley general expropiatoria, de tal modo que el artículo 5.3 de la Ley 7/1983, contiene una eliminación parcial del derecho reversional.

El derecho de reversión no está reconocido, cuando de expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad se trata, en dos supuestos, tal como se infiere de los principios inspiradores de dicha modalidad expropiatoria. De una parte, cuando existe beneficiario particular y éste incumple a su vez la función social desatendida por el expropiado, no se apodera a éste con el derecho de retrocesión de los bienes expropiados, pues en tal caso el artículo 74 de la Ley de Expropiación Forzosa previene que, no obstante la desafectación por el no cumplimiento de la >, la Administración expropiante dispone de la opción contenida en el apartado d) del artículo 75, pudiendo optar entre adquirir (readquirir) la cosa o derecho, o bien dejarlos en estado público de venta, y por otro lado el mero hecho de la enajenación o adjudicación a un tercero, que tiene el carácter de beneficiario, no habilita tampoco para revertir los bienes expropiados, pues se acomoda a los principios que inspiran esta modalidad expropiatoria el que la carga de afectar los bienes al fin de interés social que legitimó la expropiación no se atribuya a la Administración expropiante, sino que se desplace a un tercero o particular, sea persona física o jurídica, que actúa como beneficiario de la expropiación y al que incumbe la carga de afectar el objeto expropiado a dicho fin, como se desprende de los artículos 73 y 75 de la Ley General de Expropiación. Trasladando estos principios al concreto ámbito de la expropiación legislativa operada por la Ley 7/1983, ha de concluirse que no existirá derecho de reversión si el beneficiario mediato o tercer adquiriente de los bienes expropiados incumpliera el fin o fines de interés social, ni tampoco cuando la Administración del Estado, como beneficiaria inmediata o directa de la potestad expropiatoria enajena la totalidad o parte de los bienesexpropiados, con base en el solo dato de la pura y simple enajenación, pues no nos hallamos ante una expropiación de destino único o exclusivo en manos del sector público, sino ante una medida expropiatoria en que el cumplimiento del interés social legitimador puede diferirse a un tercero.

La adecuada interpretación del artículo 5.3 que venimos analizando conduce a plantear el problema de si cuando es la Administración misma, en su condición de beneficiaria inmediata, quien incumple el fin social que justificó la expropiación , es ejercitable por los expropiados el derecho reversional. La respuesta ha de ser afirmativa, encontrando respaldo no sólo en la tesis postulada por un sector de la doctrina científica, sino en el ordenamiento vigente, dado que el artículo 2.2º del Reglamento de la Ley de Expropiación dispone que aquellas expropiaciones no reguladas por los Títulos III y IV de la Ley de Expropiación, pero que están autorizadas por normas con rango de ley, se regirán preceptivamente por la Ley General y por su Reglamento ejecutivo, entre otros aspectos garantizadores, en cuanto al derecho de reversión. Así lo permite, en regulaciones de la expropiación que se inspiran en el incumplimiento de la función social de la propiedad, el artículo 253 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 enero 1973, y el artículo 75.1.c) de la Ley 8/1990 de 25 julio, sobre la Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. Por lo expuesto, ha de concluirse que resulta procedente la reversión en el caso antes citado de incumplimiento del fin social legitimador de la medida expropiatoria, cuando es la Administración pública como beneficiaria, quien asumió la carga de la afectación de los bienes al fin concreto de interés social, dejándola sustancial y efectivamente incumplida.

Tal como hemos expuesto, el derecho de reversión no está reconocido, cuando de expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad se trata, por el mero hecho de la enajenación o adjudicación a un tercero de los bienes expropiados, como se desprende de los artículos 73 y 75 de la Ley de Expropiación Forzosa, a lo que cabe añadir que el derecho de reversión no se configura en el ordenamiento vigente como un derecho de adquisición preferente, de naturaleza similar a los derechos de tanteo y retracto, sino que su naturaleza jurídica es la de una > o una revocación de la expropiación y de sus efectos jurídicos en que el factor determinante, con independencia de una eventual enajenación a terceros de los bienes o derechos expropiados, viene constituido por el incumplimiento de la carga de afectación de éstos a la > que legitimó la operación expropiatoria. La mera enajenación, pues, de las acciones de la entidad expropiada, carece de válido respaldo en el ordenamiento jurídico vigente a efectos de fundar en aquella el ejercicio del derecho reversional.

El artículo 1º de la Ley 7/1983 de 29 junio precisa que el fin de utilidad pública e interés social, que actúa como > consiste en garantizar la estabilidad del sistema financiero y los intereses legítimos de depositantes, trabajadores y terceros.

En razón de la previsión contenida en el artículo 5.1 de la Ley 7/1983 de 29 junio, que autoriza al Gobierno a la enajenación de las acciones o participaciones en el capital de las sociedades a que se refería dicha ley, el Consejo de Ministros, en Acuerdo 27 julio 1983, creó la Comisión Asesora del Gobierno para la reprivatización, cuyas funciones eran realizar cuantas gestiones resultasen convenientes a fin de proceder a la enajenación de las acciones de las empresas del indicado Grupo, informar al Gobierno sobre las propuestas de adquisición que se formulen en relación con las referidas sociedades y asesorar en cuantas cuestiones le sean formuladas con referencia a la enajenación de las acciones representativas del Capital social de las distintas sociedades integradas o participadas por > y mediante acuerdo de 27 de Marzo de 1.985 se autoriza la venta de las acciones de las sociedades a que se refiere el presente recurso.

La enajenación en el caso que nos ocupa se materializó mediante escritura Pública el 15 de Abril de

1.985 en los términos que se recogen en el informe de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas publicado mediante resolución de 16 de Diciembre de 1.988 de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas que damos por reproducido.

La Sentencia de instancia no contiene aseveración alguna que permita deducir el incumplimiento de los fines expropiatorios, ni se ha constatado que en el proceso de reprivatización de la entidad a que se refiere el litigio no se hayan tenido en cuenta tales fines enunciados en el artículo 1 de la Ley 7/1983, debiéndose poner de relieve que la autorización de venta garantizaba que ésta respetase el interés social perseguido con la expropiación.

La venta directa, realizada a quien ofreció las mejores condiciones de oferta de compra, se verificó teniendo presente la realización de los fines sociales de la expropiación, sin que exista dato alguno que permita apreciar la desviación de tales fines. Si a ello se añade la intervención de la Comisión Asesora, la fiscalización del Tribunal de Cuentas y de las propias Cortes Generales, hemos de concluir afirmando queno existe duda razonable de que el acto impugnado se ajusta estrictamente al fin previsto por la Ley expropiatoria especial, sin que la simple y mera alegación del incumplimiento de esos fines sin más base o fundamento, pueda tener eficacia alguna a los efectos pretendidos por el recurrente.

Inadmitidos los motivos primero y segundo, en lo que atañe al motivo tercero de casación, por las razones expuestas en los fundamentos jurídicos anteriores el motivo debe ser desestimado, aun cuando conviene precisar que el derecho de reversión, como establece la sentencia de 30 de Noviembre de 1991, surge no con la consumación de la expropiación, lo que entonces surge es la garantía expropiatoria anudada a la causa expropiandi, sino cuando una vez consumada la expropiación se produce alguno de los supuestos determinantes de su nacimiento a tenor del artículo 54 de la Ley Expropiatoria y concordantes del reglamento, por lo que no cabe sostener la infracción constitucional que se alega del art. 9.3 de la Constitución Española, ni tampoco del artículo 14 ya que es reiterada la doctrina de que tal derecho no es inherente a toda expropiación.

El cuarto motivo de casación tampoco puede prosperar, en relación con la supuesta infracción de los artículos 1 y 54 de la Ley Expropiatoria en relación con el 9.3 y 33 de la Constitución por las razones antes dichas ya que el motivo se articula exclusivamente en relación con el derecho de reversión que el recurrente entiende se le expropia en la Ley 7/83 en tanto no ocurría así en el Decreto Ley 2/83.

Finalmente, en lo que al último motivo articulado atañe recordar que las infracciones formales o de procedimiento en la transmisión a terceros de las cosas o derechos expropiados, hacíamos notar igualmente en la Sentencia de 30 septiembre 1991, no pueden entenderse, a la luz de la Ley singular y de la general de Expropiación, como causa desencadenante de la reversión, la cual sólo podría producirse en razón de reales desafectaciones al fin de utilidad pública o interés social que legitimó la expropiación, según se desprende de los artículos 54 de la Ley 16 diciembre 1954 y 63, c) de su Reglamento; la eventual vulneración, por el acuerdo del Consejo de Ministros, que autorizó la venta directa, de las prohibiciones o reglas procedimentales establecidas en la Ley de Contratos del Estado, y de la Ley y Reglamento del Patrimonio del Estado, produciría efectos exclusivamente sobre el referido acuerdo, sin que tuviera repercusión alguna para hacer surgir el derecho de reversión y a seguido se declaró, concreta y precisamente, que no podían entenderse como infringidos, en el proceso reprivatizador desarrollado, los artículos 103 y 104 de la Ley del Patrimonio del Estado y 201.2º. de su Reglamento, ni conculcados los principios de publicidad y concurrencia por el sistema de venta directa de las acciones, ni el mandato contenido en la disposición transitoria segunda, apartado b) del Reglamento General de Contratación del Estado de 25 noviembre 1975, para finalmente hacer notar que, habiéndose efectuado una interpretación del artículo 5.3 de la Ley 7/83, no disconforme con el Texto Constitucional, devenía totalmente innecesario el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, y que no cabía afirmar que el derecho subjetivo de reversión nacía con la expropiación, sino que con la consumación de la misma lo que nace es la garantía expropiatoria anudada a la subsistencia de la >, mientras que el derecho de reversión surge cuando se produce alguno de lo supuestos determinantes de su nacimiento según lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley de Expropiatoria y preceptos concordantes del Reglamento, y es por ello por lo que el discutido en el pleito no se incorporó al patrimonio de los expropiados ni con el Decreto Ley 2/1983, ni con la Ley de Conversión 7/1983 que vino a sustituir a aquél, no existiendo, por tanto, privación o expropiación del derecho de reversión que comporte la correspondiente indemnización.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional Contencioso Administrativa, es procedente imponer las costas del presente recurso al recurrente.