STS, 2 de Junio de 2000

En el recurso contencioso administrativo núm. 70/92 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional (Sección 4ª) de la Audiencia Nacional se dictó sentencia, con fecha 22 de marzo de 1994, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que desestimando la inadmisibilidad alegada y desestimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Jimeno García, en nombre y representación de DON Pedro , DON Adolfo , CON Millán , DON Abelardo , DON Matías , y otros 28 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) contra la Orden Ministerial a que se contraen las presentes actuaciones, debemos confirmarla, con todas las consecuencias inherentes a esta declaración y respecto de la materia a que se extiende este recurso. Sin expresa imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por el Procurador don Angel Jimeno García, en la representación acreditada, se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 21 de septiembre de 1994, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que casando la sentencia recurrida, de conformidad con lo previsto en los apartados 1º y 3º del artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, declare: I.- Que la Orden de 30 de diciembre de 1991 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por la que dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros sobre integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los colectivos de Institución Telefónica de Previsión y se desarrollan determinados aspectos del mismo, así como las Resoluciones de la Dirección General de Planificación y Ordenación Económica de la Seguridad Social de 30 de abril y 25 de mayo de 1992, no son conformes con el ordenamiento jurídico. II.- Que en su consecuencia deben ser anuladas, dejando sin efecto las medidas tomadas en ejecución de las mismas y restableciendo la situación jurídica y económica de Institución Telefónica de Previsión a la que tenía el 1 de enero de 1992, fecha en que se publicó la Orden recurrida, indemnizando a dicha Mutualidad y a los recurrentes de los daños y perjuicios causados y que se determinen en ejecución de sentencia. Por medio de otrosí se interesaba la paralización del recurso hastaque se resolviera el interpuesto contra el Real Decreto 2244/1985, del que la Orden impugnada trae causa.

El Abogado del Estado, por medio de escrito presentado el 14 de junio de 1996, formalizó su oposición al recurso de casación interesando sentencia que le desestime, declarando no haber lugar a ninguno de los motivos de casación alegados por los recurrentes.

Por providencia de 9 de marzo de 2000, se señaló para votación y fallo el 30 de mayo siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

El primero de los motivos de casación es al amparo del artículo 95.1.3º) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), y si bien se alude al quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, más bien se hace referencia a infracción de las normas reguladoras de las sentencias, citándose al efecto los artículos 238.3º y 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante), artículos 43.1, 80 y Disposición Transitoria 6ª LJ, sobre aplicación supletoria de los artículos 359 y 372 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC, en adelante).

En definitiva, si bien se recuerda que son nulas las actuaciones judiciales en que se prescinda total y absolutamente de las normas esenciales de procedimiento establecidas por la ley, en realidad lo que se atribuye a la sentencia de instancia es incongruencia porque no decide dentro de los límites de las pretensiones deducidas para fundamentar el recurso contencioso- administrativo. Y ello es así, según la parte recurrente, porque dicha sentencia afirma que se trata de impugnar un apartado de la Orden [de 30 de diciembre de 1991] y luego afirma que de lo que se trata es de impugnar un Acuerdo del Consejo de Ministros, cuando la realidad es que se pretendía la anulación de una Orden Ministerial que publicaba y hacía ejecutivo un Acuerdo del Consejo de Ministros que la parte entiende sin cobertura legal. A ello se añade, en el mismo motivo, que la sentencia contraviene el artículo 248.3 LOPJ porque en los fundamentos de derecho no aparecen los preceptos jurídicos que sirven de base al fallo e ignora lo establecido en los mencionados artículos 359 y 372 LEC porque no es clara, precisa y congruente con la demanda.

El motivo expuesto debe ser acogido, pues si bien acumula algunos argumentos intranscendentes desde la perspectiva del motivo casacional esgrimido, es, sin embargo, cierto que la sentencia efectúa una improcedente reducción del alcance de su revisión, según resultaba de la pretensión deducida en la demanda, y en este sentido puede considerarse que incurre en incongruencia omisiva. En efecto, en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se señalaba que se impugnaba la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 30 de diciembre de 1991 [en su integridad], por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros sobre integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los colectivos de Institución Telefónica de Previsión, y en la demanda se precisan las pretensiones objeto del proceso, solicitando que se declare la nulidad de dicha Orden [en su integridad], así como las resoluciones de la Dirección General de Planificación y Ordenación Económica de la Seguridad Social de 30 de abril y 25 de mayo de 1992, y el restablecimiento de la situación jurídica y económica de dicha Institución al 1 de enero de 1992, mientras que el Tribunal a quo, por una parte, al plantear el objeto de su enjuiciamiento, en el fundamento jurídico primero de la sentencia, parece reducir el ámbito de su consideración y análisis a lo dispuesto en el apartado tercero del Acuerdo que dispone: "el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, mediante Resolución de la Dirección General de Planificación y Ordenación Económica de la Seguridad Social, determinará conforme a los criterios establecidos en la condición cuarta del Real Decreto 2248/85, de 20 de noviembre, la aportación concreta que deberá realizar a favor de la Tesorería General de la Seguridad Social, Institución Telefónica de Previsión o la entidad que venga obligada a ello, así como el sistema de aplazamiento del ingreso de la misma", y, por otra, al "entrar en el fondo del asunto" considera que toda la fundamentación de la demanda formulada se dirige a combatir el Acuerdo del Consejo de Ministros. Por consiguiente, sin la suficiente claridad de planteamiento y argumentación, la sentencia parece ignorar el verdadero alcance de la pretensión actora y la alegación de la plural infracción de preceptos del ordenamiento jurídico que, con acierto o sin acierto, la parte atribuía a la Orden Ministerial impugnada. En consecuencia, de conformidad con el artículo 102.2º y 3º LJ y sin entrar en el examen de los restantes motivos de casación, procede casar la sentencia de instancia y resolver lo procedente dentro de los términos en que aparece planteado el debate en instancia.

En la demanda, en lo que puede entenderse como un primer apartado, se atribuye a la Orden de 30 de diciembre de 1991 de publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros sobre integración en el Régimen General de la Seguridad Social de la Institución Telefónica de Previsión (ITP, en adelante), y a las resoluciones de desarrollo las siguientes infracciones del ordenamiento constitucional:a) Del artículo 9 de la Constitución (CE, en adelante) porque infringe lo establecido en la Ley de 1941 y su Reglamento de 1943, que estuvo vigente hasta el 4 de agosto de 1987, fecha en la que entró en vigor las normas sobre Mutualidades de Previsión Social de la Ley de Ordenación del Seguro Privado de 1984 y el Reglamento de Mutualidades de Previsión Social de 1985 "que traspasaron la total competencia sobre las mismas al Ministerio de Economía y Hacienda, por lo que si antes de dicha fecha, no dictó [el Ministerio de Trabajo] una disposición expresa declarando las prestaciones del ITP sustitutorias de la S. Social, después de dicha fecha carecía de competencia para ello" (sic). Asimismo, se señala la vulneración del principio de legalidad y de seguridad jurídica.

La tesis no puede ser compartida. Con independencia de la dificultad de relacionar con el artículo 9 CE la supuesta infracción normativa reseñada, sucede que ésta no se ha producido. Debe tenerse en cuenta, por una parte, que la Orden del Ministerio de Trabajo impugnada dispone la publicación de un acuerdo previo del Consejo de Ministro, de 27 de diciembre de 1991, cuya validez ha sido confirmada en reiteradas sentencias de esta misma Sala, y que los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y el de Economía y Hacienda, conforme a la Ley de Seguros Privados, Ley 33/1984, de 2 de agosto, podían adoptar las medidas oportunas para garantizar la solvencia y liquidez de las Entidades sustitutorias que otorgaran también prestaciones complementarias de la Seguridad Social; y, por otra, que mediante Orden del Ministerio de Trabajo de 20 de enero de 1967, en relación con la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966, permitió las deducciones en las cuotas a la Seguridad Social a las empresas excluidas de cotizar por determinadas contingencias (de jubilación, invalidez, muerte y supervivencia), habiendo tenido ITP desde la entrada en vigor del RD 1879/1978 la consideración de Entidad sustitutoria.

2. Del artículo 14 CE, en cuanto consagra el derecho a la igualdad, argumentándose que a los pensionistas del ITP y al sector laboral de telefónica, por razón de las exigencias derivadas de dicho derecho, la Seguridad Social no puede aplicarles un sistema de "capitales de coste" (sic) reservado excepcionalmente para los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, sino que debe aplicarse el sistema financiero legal imperante en la Seguridad Social, es decir, el de reparto. Ahora bien, lo que en realidad se cuestiona con tal argumentación es el sistema compensatorio establecido como consecuencia de la integración, sobre el que esta Sala ha señalado que lo que se pretende es que las instituciones que se desprenden de las cargas que asume la Seguridad Social se desprendan también de los medios patrimoniales que deberían estar adscritos a aquellas cargas. Se trata de una transferencia de recursos que se suponen destinados a cumplir determinadas cargas de las que en adelante quedan liberadas las instituciones afectadas. Y aceptando la diferencia entre los llamados sistemas de reparto y de capitalización, no por ello puede concluirse que sea ilegal o inconstitucional un sistema compensatorio (por cierto, derivado del RD 2248/1985), porque es claro también que la integración en el Régimen General de la Seguridad Social, con la inevitable compensación, forzosamente implica partir del cálculo inicial capital-coste. El Acuerdo al que se refiere la Orden impugnada supone, en realidad, una concreción de un sistema diseñado con generalidad que no se acredita resulte discriminatorio en su aplicación a ITP respecto de otras entidades que se integran en el Régimen de la Seguridad Social (SSTS 19 de septiembre de 1987, 20 de febrero de 1997 y 17 de julio de 1998).

3. Del artículo 24 CE, al establecer que en ningún caso se puede producir indefensión. Pero tal cita no puede sino considerarse retórica, pues no resulta concebible que puedan ser afectados los derechos procesales que constitucionaliza tal precepto por lo que la parte entiende como mantenimiento de una norma transitoria durante 26 años. O, dicho en otros términos, en ningún caso, las dilaciones indebidas que prohibe el precepto constitucional invocado tienen que ver con la vigencia temporal de disposiciones transitorias.

4. Del artículo 33.3 CE, porque entiende la parte que se produce una privación expropiatoria de bienes y derechos sin las garantías derivadas del precepto constitucional. Mas, como tuvimos ocasión de señalar en sentencia de 20 de febrero de 1997 y acabamos de reiterar, no se trata de una imposición expropiatoria sino de una transferencia de recursos en función de las cargas a las que estaban adscritos; esto es, una subrogación de la Seguridad Social en las obligaciones de prestación que anteriormente realizaba ITP, realizada ope legis, y que correlativamente explica la correspondiente aportación para la debida compensación económica. Y desde el punto de vista de lo que pudieran considerarse "derechos en formación", debe tenerse en cuenta que la eficacia y protección del derecho individual -nazca de una relación jurídico pública o de una relación jurídico privada- depende de su naturaleza y de su asunción o incorporación al patrimonio de eventuales titulares. Por ello sólo puede hablarse de expropiación de derechos consolidados, asumidos, integrados en el patrimonio del sujeto, y no de los futuros, condicionados o de meras expectativas. Todo ello, con independencia de que, además, la Orden Ministerial recurrida no es la que determina la integración de ITP sino el RD 2248/1985 y el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 1991, cuya legalidad hemos tenido ocasión de reiterar y que, obviamente, no es objeto (nipuede serlo) del recurso que se interpuso ante la Sala de la Audiencia Nacional.

En lo que puede considerarse como un segundo gran apartado, en el plano de la legalidad ordinaria, la parte actora considera que la Orden recurrida infringe distintos preceptos del ordenamiento jurídico, aunque en algunos casos reitera argumentos considerados en relación con los preceptos constitucionales antes considerados, y en otros las imputaciones de ilegalidad deben entenderse referidas más al Acuerdo del Consejo de Ministros que la Orden que dispone su publicación o a las disposiciones de desarrollo.

Así, se señalan como infringidos:

1. Los apartados 1, a), c) y 2) del artículo 47 de la LPA, en cuanto consideraba nulos de pleno derecho, los actos de la Administración dictados por órganos manifiestamente incompetentes o prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido. En concreto, se sostiene en la demanda que la Orden no respetó: la jerarquía normativa establecida en los artículos 23.2 y 24 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 (con cita añadida de los artículos 62 y 64 CE); la Disposición Transitoria Sexta 7 de la Ley de Seguridad Social de 1974 que atribuye al Gobierno, a propuesta del Ministerio de Trabajo y oída la Organización Sindical, la determinación de la forma y condiciones en que ha de producirse la integración en el Régimen General de la Seguridad Social; y, en fin, los artículos de la Ley General de la Seguridad Social que determinan las competencias del Ministro de Trabajo (art. 4), el carácter obligatorio del sistema de reparto para las prestaciones de la Seguridad Social (arts. 52, 210, y 212); y el que establece la prescripción de las cotizaciones de la Seguridad Social a los cinco años.

   La acumulada cita de preceptos a que acaba de hacerse referencia, no puede, sin embargo, servir para entender que se haya producido alguna de las infracciones que se atribuyen a la Orden Ministerial. En efecto:

   1. ) La Orden Ministerial se limita, en el extremo que ahora se analiza, a disponer la publicación de un acuerdo del Consejo de Ministros, de 27 de diciembre de 1991, cuya naturaleza jurídica no es, como parece sostener la actora, la de una disposición general, sino la de un acto de ejecución o aplicación de una disposición reglamentaria, el RD 2248/1985, disponiendo una integración de conformidad con lo establecido en tal norma y para darla cumplimiento (Cfr. SSTS 17 de julio y 16 de noviembre de 1998). Por consiguiente, ni estamos ante una norma general que vulnere la jerarquía normativa, ni se han alterado o ignorado las previsiones competenciales para adoptar el correspondiente Acuerdo. Por el contrario, éste y el propio RD 2248/1985, de 20 de noviembre, se dictan con fundamento en el número 7 de la Disposición Transitoria Sexta del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974, que, a su vez, reproducía lo establecido en el número 11 de la Disposición Transitoria Quinta del anterior texto regulador de la Seguridad Social de 21 de abril de 1966 (Cfr. STS 10 de noviembre de 1998).

   2. ) Sobre el significado del sistema de financiación ya nos hemos pronunciado y justificado como consecuencia de la integración producida, y, asimismo, en sentencia de 20 de febrero de 1997, ya tuvimos ocasión de decir que era improcedente la invocación del art. 57 de la LGSS relativo al plazo de prescripción de cotizaciones de la Seguridad Social, porque ésta era una cuestión diferente al sistema que resulta del RD 2248/1985, y en ningún caso de la Orden impugnada en el recurso.

2. El artículo 39 de la Ley de Ordenación del Seguro Privado, a cuya infracción por la Orden se refiere la parte recurrente después de reiterar la ausencia de una resolución expresa del Ministerio de Trabajo que determinara que las prestaciones de la ITP eran sustitutorias de los Seguros Sociales. Cuestión de la que se ha tratado con anterioridad aunque puede añadirse, además, que con tal afirmación se olvida que estamos ante una Entidad de previsión que cumplía los requisitos establecidos en el citado número 7 de la Disposición Transitoria Sexta de la Ley General de la Seguridad Social, como tuvimos ocasión de señalar en sentencia de 24 de febrero de 1997, y que la integración se produce por el Acuerdo del Consejo de Ministros que aplica las previsiones de una norma reglamentaria anterior y no por la Orden Ministerial impugnada. Por otra parte, en relación con la necesidad de que las entidades que realizaban actividades u otorgaban prestaciones adicionales a las sustitutorias de la Seguridad Social efectuaran una separación económico-financiera y contable de los recursos y patrimonios afectos a la previsión social voluntaria, esta Sala ha señalado ya que tal previsión contenida en la Disposición final 2ª de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Ordenación de los Seguros Privados, se configura como una obligación de las entidades de previsión social a las que va dirigida, pero, en modo alguno, el ordenamiento jurídico establece que la separación controvertida constituya un requisito previo para que el Gobierno haga uso de la autorización contenida en la Disposición Transitoria Sexta ,7 de la Ley General de la Seguridad Social, Texto Refundido aprobado porDecreto 2065/1974, de 30 de mayo. O, dicho en otros términos, no existe condicionamiento normativo que supedite la integración en la Seguridad Social de las entidades sustitutorias de la misma a que éstas efectuasen previamente dicha separación, por lo que no cabe entenderse que el incumplimiento de la correspondiente obligación lleve consigo la ilegalidad del Acuerdo de integración o de la Orden que acuerda su publicación (Cfr. SSTS27 de febrero, 17 de julio y 10 de noviembre de 1998).

3. El artículo 91 de la LPA, en cuanto exigía que, instruidos los expedientes e inmediatamente antes de redactar la resolución, se pusiera de manifiesto a los interesados para que alegaran en plazo no inferior a diez días ni superior a quince. Más esta tesis de necesidad de audiencia formalizada es difícilmente predicable, en concreto, de la Orden que dispone la publicación del Acuerdo de integración cuando, además, éste ha sido objeto de reiteradas consultas a los interesados y los sindicatos.

Las razones expuestas justifican que aunque se case la sentencia, al estimar el primero de los motivos de casación, se desestime, sin embargo, el recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día contra la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 30 de diciembre de 1991, por la que se disponía la publicación del acuerdo del Consejo de Ministros sobre la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los colectivos de Institución Telefónica de Previsión. Sin que, de acuerdo con el art. 102.2 LJCA, se aprecien circunstancias para la imposición de las costas causadas en primera instancia, debiendo cada parte abonar las costas por ella causada en este recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,