STS, 29 de Mayo de 2000

Por escrito de 2 de enero de 1992, el Colegio Oficial de Médicos de La Coruña interpuso recurso contencioso administrativo contra el Decreto 379/91, de 7 de noviembre, por el que se crean los Consejos Asesores Técnicos de la Consejería de Sanidad de la Xunta de Galicia, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 11 de noviembre de 1993, cuyo fallo es del siguiente tenor:" Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo deducido por el Ilustre Colegio Oficial de Médicos de A Coruña contra Decreto del Consello de la Xunta de Galicia de 7 de noviembre de mil novecientos noventa y uno, sobre creación y funciones de los Consellos asesores técnicos de la Consellería de Sanidad de dicha Xunta; sin hacer pronunciamiento respecto al pago de las costas devengadas en la substanciación del pronunciamiento.".

El Colegio recurrente, por escrito de 29 de noviembre de 1.993, manifiesta su intención de preparar recurso de casación contra la citada sentencia, y por providencia de 17 de diciembre de 1.993, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente interesa se declare haber lugar al recurso y, casando y anulando la recurrida, se estime el recurso contencioso administrativo y se anule el Decreto de la Xunta de Galicia 379/1.991, de 7 de Noviembre, por el que se crean los Consejos de Asesores Técnicos de la Consellería de Sanidad, por su disconformidad a derecho y se condene a la Administración demandada al pago de las costas de la instancia.

La Xunta de Galicia, representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillen, en su escrito de oposición al recurso de casación interesa se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso o, subsidiariamente, lo desestime con imposición de costas al recurrente.

Tras haberse anulado un señalamiento anterior, se fijó para la votación y fallo el pasado día 17 de mayo, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La Sentencia recurrida en casación desestimó un recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Médicos de La Coruña contra el Decreto 379/1991, de 7 de noviembre, por el que se crearon los Consejos Asesores Técnicos de la Consellería de Sanidad de la Xunta de Galicia. En la indicada Sentencia, tras rechazarse la causa de inadmisibilidad planteada por la indicada Xunta de Galicia por entenderse que el Colegio Oficial de Médicos recurrente no tenía legitimación para interponer el recurso contencioso-administrativo en cuestión, se llega a la conclusión de que en el procedimiento de elaboración de la disposición general cuestionada se había observado el procedimiento previsto en los artículos 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. Hay que indicar que se había alegado que faltaba la Providencia de iniciación del procedimiento, todo estudio previo, así como también el dictamen del Consejo de Estado y las peticiones de informe a las entidades interesadas.

La parte recurrente en casación, el Colegio Oficial de Médicos de La Coruña, articula un primer motivo al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, en la redacción aquí aplicable, por entender que la Sentencia impugnada infringe lo dispuesto en el artículo 129.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, que establece que la elaboración de disposiciones de carácter general se iniciará por el Centro directivo correspondiente, con los estudios e informes previos que garanticen la legalidad, acierto y oportunidad de aquéllas. Hay que señalar que denunciada en la instancia la falta de dichos estudios e informes previos, la Sentencia recurrida, para entender que no puede apreciarse en el caso de que se trata la falta de dichos estudios previos, razona diciendo que hay que atender a la entidad que se derive del tipo de norma que en cada caso se apruebe, dado que pueden ser muy grandes las diferencias al respecto, resaltando que como se trataba de crear unos órganos de asesoramiento y consulta de la Administración sanitaria compuestos por los profesionales más altamente cualificados del ramo, no parecía que hicieran falta especiales estudios para demostrar la conveniencia o necesidad de llevar adelante tal idea, poniendo de relieve que si bien en el expediente administrativo remitido sólo constan los informes de la Asesoría jurídica y de la Secretaría General Técnica, no eran necesarias otras informaciones. A esta fundamentación de la Sentencia se hace referencia en el motivo que ahora se examina, así como también se citan las sentencias de este Tribunal Supremo de 26 de diciembre y 28 de marzo de 1977, resaltando que esta última declara que la jurisprudencia ha reiterado que el procedimiento para la elaboración de disposiciones generales se impone como mandato imperativo jurídicamente insoslayable, por lo que sus preceptos no deben entenderse como meras orientaciones para la actuación administrativa, sino como normas de obligado cumplimiento. También se razona diciendo que si en el caso presente se está, como dice la Sentencia de instancia, ante un Reglamento autónomo, los estudios e informes en cuestión se hacen más necesarios por no ejercitarse la potestad de desarrollo y ejecución de lo dispuesto en una Ley preexistente, sino el ejercicio de la potestad reglamentaria ex novo, en la que la necesidad, la oportunidad, el acierto y la legalidad no se encuentra en un principio amparadas por norma alguna. Por otro lado, en este mismo motivo, también se alude a lo dispuesto en el artículo 3.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que establece que en el procedimiento para la elaboración de disposiciones generales, cuando se trate de la creación de órganos administrativos, es requisito previo un estudio económico del coste de su funcionamiento y del rendimiento o utilidad de sus servicios.

Para decidir en relación con la procedencia del motivo que ahora se analiza, necesario es resaltar que del estudio de las actuaciones que nos ocupan aparece que el Colegio recurrente, en su escrito de demanda (fundamento V, A).) afirmó que en el caso que nos ocupa existía ciertamente un anteproyecto pero que no constaba, sin embargo, la iniciativa de su elaboración. Si, como se acaba de indicar, por el Colegio interesado se reconoce que en el supuesto que se estudia se elaboró un anteproyecto, hay que entender, como se deduce de la Sentencia de esta Sala de 15 de diciembre de 1972, que en estos casos el acierto y la legalidad de la disposición se garantizan por la misma elaboración del Anteproyecto y por los demás trámites, informes y dictámenes que se emitan, los cuales se formalizan sin duda tras el estudio correspondiente. Ya se ha dicho que en el expediente administrativo en cuestión constan un informe emitido por el Asesor jurídico de la Consellería de Sanidad y otro del Secretario General Técnico. El motivo de casación, por tanto, no puede ser acogido si se tiene en cuenta, además, que al denunciarse en el mismo la infracción del artículo 3.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, se está planteando una cuestión nueva en casación pues nada se alegó, con base en el mencionado precepto, en el proceso seguido ante la Sala de instancia.

El segundo motivo de casación también se formula al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción por entenderse que la Sentencia impugnada infringe lo dispuesto en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo a la que se viene haciendo referencia. Sabido es que conforme a dicho precepto, siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje, se debe conceder a las entidades que por Ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter generalo corporativo afectados por la disposición, la oportunidad de exponer su parecer en razonado informe, salvo cuando se opongan a ello razones de interes público debidamente consignadas en el Anteproyecto. Se sostiene en este motivo, con base en declaraciones de este Tribunal Supremo, que el trámite de audiencia en cuestión es un requisito esencial para la validez del procedimiento de elaboración de disposiciones generales y que la Sentencia impugnada contradice el indicado criterio jurisprudencial pues no examina el problema de que ahora se trata adecuadamente sobre la base de considerar que se está en presencia de una norma jurídica obligatoria redactada en términos imperativos. Hay que señalar que la Sentencia recurrida argumenta diciendo, para entender que no era preceptiva la audiencia del Colegio interesado, que la creación de unos órganos asesores de los que se ocupa el Decreto recurrido, y de los que solo se hace una estructuración por grupos en relación a la materia de su intervención, con descripción genérica de sus actividades y sin concretar siquiera el número y composición de los miembros, no parece que pueda afectar a los intereses corporativos del Colegio, añadiendo que tampoco tal somera regulación aconsejaba como especialmente útil la audiencia de los diversos colectivos sanitarios, de forma que se pudiera decir que la Administración había hurtado un importante elemento de información a los fines de regular los simples extremos a los que se ha hecho mención. La parte recurrente en casación también alega que la Sentencia recurrida se contradice pues si bien, como se acaba de indicar, afirma que la creación de los Consejos Asesores no pueda afectar a los intereses corporativos del Colegio, al estudiar el tema de la legitimación de dicho Colegio destaca que es difícil negar a los profesionales médicos, individual y colectivamente, un interés legítimo en como se vaya a estructurar su colaboración en tareas a desarrollar por la Administración Pública en el ámbito sanitario.

En relación con el motivo de casación expuesto en el fundamento anterior hay que señalar que si bien hubo una línea jurisprudencial que consideró el trámite de audiencia en cuestión como potestativo (Sentencias, entre otras, de 9 de mayo y 16 de junio de 1984), posteriormente este Tribunal ha declarado que el citado trámite tiene carácter preceptivo (Sentencias, entre otras, de 19 de mayo de 1988, 25 de septiembre de 1985 y 10 de mayo y 27 de julio de 1990), declarando, en Sentencia de 29 de diciembre de 1986, que el trámite que se examina es de preceptiva observancia y no discrecional, aunque desde luego su exigibilidad está en relación con varios conceptos jurídicos indeterminados que operan positiva o negativamente: es preceptivo el informe cuando se trate de disposiciones que "afectan" seriamente a los intereses de los administrados, a menos que el trámite no resulte "posible" o se opongan a ello" razones de interés público" debidamente consignadas. La Sentencia recurrida, como ya se ha dicho, ha tenido en cuenta el contenido de la disposición de referencia para sostener que no era aconsejable la audiencia a los diversos colectivos sanitarios. Ahora bien, en relación con el contenido de la disposición en cuestión preciso es resaltar determinados extremos a los que no se hace referencia en la Sentencia recurrida. En primer término, hay que decir que en la exposición de motivos del Decreto en cuestión, después de afirmarse que la Ley 1/89, modificada por la Ley 8/91, vino a crear el Consejo Gallego de Salud como órgano consultivo para informar el Plan Gallego de la Salud de la Comunidad Autónoma y proponer medidas tendentes a mejorar la gestión del Servicio Gallego de Salud, se dice que con objeto de elaborar dicho Plan de Salud y sin perjuicio de las atribuciones que la Ley confiere al Consejo Gallego de Salud, "es necesario arbitrar un mecanismo ágil de participación en la elaboración del mencionado plan constituyendo un pilar básico el asesoramiento que puedan prestar los profesionales altamente cualificados científica y técnicamente en las distintas actividades sanitarias". Y se añade que de "tal modo se debe conseguir que estos profesionales de la sanidad se agrupen en órganos consultivos los cuales tendrán un carácter permanente, con la finalidad de hacer realidad la participación de los profesionales sanitarios en el proceso de toma de decisiones implicándose así de forma efectiva y real en el entramado de la sanidad gallega". Resulta, por tanto, que el Decreto en cuestión trata de encauzar la participación de los profesionales sanitarios en la elaboración del Plan Gallego de Salud. En segundo término, la disposición derogatoria del Decreto al que se viene aludiendo, después de señalar que quedan derogadas las normas o disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo establecido en el indicado Decreto, señala concretamente las siguientes: el Decreto 23/1982, por el que se estructura y organiza el Consejo de Sanidad de Galicia; la Orden de 25 de junio de 1987, por la que se constituye la Comisión Asesora sobre Minusvalía Psíquica en Galicia y la Orden de 31 de enero de 1989, por la que se crea la Comisión de Coordinadores Comunitarios de Especialidades Médicas. Hay que significar que en el suprimido Consejo de Sanidad Galicia, que era órgano consultivo y de especial asesoramiento en materia sanitaria, se integraban, como vocales, además de representantes de la Real Academia de Medicina de Galicia y de las Facultades de Medicina, Farmacia y Veterinaria de la Universidad de Santiago de Compostela y de Organismos oficiales sanitarios, un representante por cada uno de los Colegios de médicos, farmacéuticos, veterinarios, odontólogos, y de ATS y diplomados en enfermería de Galicia.

A lo expuesto en el fundamento anterior interesa añadir que conforme a lo dispuesto en el artículo 53.1 de la Ley General de Sanidad 14/86, de 25 de abril, las Comunidades Autónomas deben ajustar el ejercicio de sus competencias en materia sanitaria a criterio de participación democrática de todoslos interesados, así como de los representantes sindicales y de las organizaciones empresariales, señalando dicho artículo, en su número 2, que con el fin de articular la participación referida, se creará el Consejo de Salud de la Comunidad Autónoma, y que en cada Area, la Comunidad Autónoma debe constituir, asimismo, órganos de participación en los servicios sanitarios, declarando igualmente dicho artículo, en su número 3, que en ámbitos territoriales diferentes de los referidos en el apartado anterior, la Comunidad Autónoma deberá garantizar una efectiva participación. Por otro lado, conforme a lo dispuesto en el artículo 5.d) de la Ley 2/74, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, a éstos les corresponde la función de participar en los Consejos u Organismos consultivos de la Administración en la materia de competencia de cada una de las profesiones. Puede, por tanto, concluirse, dado lo expuesto en éste y en los anteriores fundamentos, que dada la finalidad, antes indicada, del Decreto en cuestión, expuesta en su exposición de motivos, y los efectos derogatorios del mismo, de los que se derivó la supresión del Consejo de Sanidad de Galicia en el que, como ya se ha dicho, estaban representados las Instituciones y Colegios Profesionales sanitarios de Galicia, así como los criterios expresados en la Ley General de Sanidad y Ley de Colegios Profesionales, puede concluirse, decimos, que en el caso examinado concurrían circunstancias que aconsejaban la audiencia prevista en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, por lo que el motivo de casación de que ahora se trata debe ser estimado.

Si bien la estimación del motivo segundo hace innecesario el examen de los demás articulados, sí interesa referirse, si bien brevemente, para un acabado estudio del recurso de casación que se analiza, a los motivos 3º y 4º. En el motivo 3º, y al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción, se entiende que la Sentencia impugnada infringe lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, motivo que no puede ser acogido bastando para ello tener presente que conocida y reiterada jurisprudencia de este Tribunal viene declarando no ser necesario el dictamen del Consejo de Estado en aquellos supuestos en los que se está ante reglamentos autónomos, calificación ésta que la propia parte recurrente admite con relación al Decreto en cuestión al argumentar, como ya se ha indicado, en el motivo primero de su recurso. Y por lo que se refiere al motivo 4º, en el mismo no se denuncia un defecto en el procedimiento de elaboración del Decreto en cuestión, ya que se dice que en el articulado del Decreto se ofrece participación única y exclusivamente a las sociedades científicas y no a los Colegios Profesionales, infringiéndose así lo dispuesto en el artículo 5.d) de la Ley 2/74, de 3 de febrero de Colegios Profesionales, pero al denunciarse una infracción de este precepto se plantea una cuestión nueva en esta casación.

Dada la conclusión sentada en cuanto a la estimación del segundo motivo de casación, procede, por imperativo de lo dispuesto en el artículo 102.1.3º, resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate. Dado lo razonado en los fundamentos precedentes y como la omisión del trámite del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, ha de calificarse de vicio esencial (Sentencias, entre otras, de 18 de abril de 1986 y 7 de mayo de 1987), obligado se hace estimar el recurso contencioso-administrativo planteado en la instancia y declarar, en su consecuencia, la nulidad de la disposición general impugnada, ya que, además, esta Sala comparte lo argumentado por el Tribunal de instancia en relación con la legitimación del Colegio interesado para interponer el recurso contencioso- administrativo referido, sin que, por otro lado y habida cuenta de lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, proceda hacer expresa imposición de costas en este recurso y en el proceso de la primera instancia.