STS, 19 de Junio de 2000

Por escrito presentado el 2 de marzo de 1999, el Procurador de los Tribunales Enrique Hernández Tabernilla, en nombre y representación "Federación de Industrias de Alimentación y Bebidas (FIAB)", interpuso recurso contencioso administrativo contra el indicado precepto del RD 2720/1998, de 18 de diciembre, solicitando, por medio de otrosí la suspensión de la ejecutividad de la expresión "por una única vez". Y, recibido el expediente administrativo, por providencia de 4 de junio de 1999, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.

El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 8 de julio de 1999, en el que se solicita que se declare la nulidad parcial del RD 2720/1998, de 18 de diciembre, en su artículo 3.2.d) y, en concreto, en lo que se refiere al límite de prórrogas establecido, suprimiendo la expresión "por única vez", por constituir una extralimitación reglamentaria y suponer una restricción ilegal al contenido del artículo 15.1.b TRET (Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores). Por medio de otrosí solicitaba el recibimiento del juicio a prueba.

Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita la desestimación del recurso contencioso- administrativo interpuesto, por falta de legitimación activa de la entidad recurrente, y, subsidiariamente, se confirme íntegramente la disposición reglamentaria recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente. Por medio de otrosí se oponía al recibimiento a prueba.

Por sendos autos de 15 de septiembre y de 18 de octubre de 1999, se denegó la suspensión solicitada y el recibimiento del proceso a prueba.

Acordado el trámite de conclusiones, éste fue evacuado por escrito de la representación actora presentado el 15 de noviembre de 1999, en el que reitera la solicitud de sentencia estimatoria del recurso interpuesto y se declare nulo o, subsidiariamente, anulado el párrafo d) del punto 2 del artículo 3º del Real Decreto 2720/1998, de 18 de diciembre, de conformidad con los hechos y fundamentos contenidos en la demanda. Y por el Abogado del Estado, por escrito fechado el 14 de diciembre de 1999, en el que solicita sentencia en los términos en que ya tenía interesado.CUARTO.- Concluso el procedimiento, por providencia, de 22 de marzo de 2000, se señaló para deliberación y fallo el 13 de junio de 2000, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Aduce el Abogado del Estado la falta de legitimación activa de la entidad recurrente porque, en relación con la disposición impugnada el artículo 3.2.d) del RD 2720/1998 (precepto regulador de la posible prórroga expresa de un contrato eventual) carece de un interés directo, legítimo, personal y actual. Razona a este respecto que el precepto impugnado y el contenido del Real Decreto, en general, tienen una proyección y unos destinatarios generales e indiferenciados, puesto que la posibilidad de acudir a una contratación temporal y , en concreto a un contrato eventual por circunstancias de la producción, está al alcance de cualquier empleador o empresa. Por consiguiente, la entidad recurrente se diluye en el conjunto de los numerosos y posibles empleadores.

Las restricciones a la legitimación corporativa para la impugnación de las disposiciones generales, que había introducido la jurisprudencia al hilo de la interpretación del articulo 28.1.b) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, consistente en que los intereses profesionales o corporativos resultasen directamente afectados por la norma reglamentaria objeto de la pretensión formulada en el recurso, fueron eliminadas ya antes de la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa como consecuencia de la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 160/1985 y 27/1987) y de los últimos pronunciamientos de esta misma Sala. Quedó ya definitivamente esclarecido, y hoy resulta del propio tenor del artículo 19.1.a) y b) LJCA, que el interés legitimador para la impugnación de dichas disposiciones generales es el interés legítimo bastante para el ejercicio de la acción administrativa; y, en concreto, respecto de las asociaciones y entidades es suficiente que resulten afectados los intereses legítimos colectivos para cuya defensa estén legalmente habilitadas. Y, siendo ello así, no cabe desconocer, como resulta de la realidad social y de las propias estadísticas, que el trabajo eventual a que se refiere el precepto reglamentario impugnado, aunque no es exclusivo, sí es típico de la actividad estacional propia de industrias de alimentación y bebidas que representa la Federación actora, por lo que no puede negarse un específico interés en la regulación de la prorroga de dicha clase de contrato de que se trata, y, por ende, ha de reconocerse a dicha entidad la cuestionada legitimación para la impugnación intentada de la correspondiente norma reglamentaria.

La parte recurrente sostiene, en primer lugar, la nulidad o anulabilidad del párrafo d) del punto 2 del artículo 3 del Real Decreto 2720/1998, de 18 de diciembre, argumentado que se ha dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido porque se ha omitido el informe del Consejo de Estado y de las Organizaciones Patronales y Sindicales, más representativas, vulnerando lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA, en adelante), en relación con el artículo 86.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJ y PAC, en adelante). En concreto, pone de manifiesto que se ha sustraido a dichas exigencias la limitación de la posibilidad de prorrogar el contrato eventual que el indicado párrafo comporta.

Como tuvimos ocasión de recordar en sentencia de 17 de enero de 2000, el Consejo de Estado es, ex artículo 107 CE, el supremo órgano consultivo del Gobierno que actúa con autonomía orgánica y funcional en garantía de su objetividad e independencia, que no forma parte de la Administración activa y se configura, más bien, como un órgano del Estado con relevancia constitucional al servicio de la concepción del Estado que la propia Constitución diseña (STC 56/1990, de 29 de marzo). Por imperativo de su propia Ley Orgánica (LOCE, en adelante), en el ejercicio de su función consultiva, el Consejo de Estado ha de velar por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, valorando los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando lo exija la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante, así como la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines; y de esta función genérica se derivan, como señala una STS de 16 de julio de 1996, tres importantes aspectos de su función: auxiliar a la autoridad consultante a los efectos del ejercicio de su competencia; ser garante de que la autoridad consultante actuará en los términos del mandato contenido en el artículo 103 CE (servir con objetividad los intereses generales) y constituir, en cierto modo, un control que tiene su expresión en un dictamen que debe revestir las características de objetividad para procurar el correcto hacer del Gobierno y de la Administración.

En el ámbito de que se trata, en el de la elaboración de disposiciones reglamentarias, sin desconocer la importancia de la función de valoración de la oportunidad y conveniencia, resulta de la mayor trascendencia la relativa a la garantía de legalidad de la norma que se está elaborando (el control jurídico ex ante de la legalidad de la norma reglamentaria, en términos de STS de 14 de octubre de 1996, y sin perjuicio, claro está, del control de esta Jurisdicción). Es por ello por lo que la más reciente jurisprudencia deesta Sala resalta el carácter esencial que institucionalmente tiene el dictamen del Consejo de Estado en la elaboración de las normas reglamentarias en que resulta preceptivo, resaltando, además, el carácter final que le atribuye el artículo 2.4 LOCE.

La jurisprudencia, tomando en cuenta esta importancia o trascendencia, exigió, desde antiguo, con especial rigor el cumplimiento del trámite y apreció la nulidad de las normas reglamentarias dictadas sin cumplirlo (SSTS de 6 y 12 de noviembre de 1962, 22 de octubre de 1981, 15 de enero, 12 de julio y 10 y 29 de diciembre de 1982, 15 y 16 de junio de 1983 y 31 de mayo de 1986, entre otras). Es cierto que a partir de 1987 se inicia una línea jurisprudencial que, en atención al principio de economía procesal, relativiza la trascendencia invalidante de la omisión del informe del Consejo de Estado, afirmando que la misma no impedía a la Jurisdicción Contencioso-administrativa entrar a conocer del fondo del asunto -la conformidad o no a Derecho de la disposición reglamentaria- y que, si efectuado el control se acreditaba dicha conformidad, carecía de sentido declarar una nulidad en sede jurisdiccional para que el Consejo de Estado viniera después a decir lo que ya se había constatado (SSTS 7 de mayo y 2 de junio y 29 de octubre de 1987, 12 y 17 de febrero, 5 de marzo, 26 de abril y 20 de octubre de 1988, entre otras). Pero también lo es que tal línea jurisprudencial ha coexistido con la que reproduciendo los viejos criterios, seguía afirmando y declarando la nulidad de pleno derecho de la norma reglamentaria cuando se había omitido, indebidamente, el dictamen el Alto Organo consultivo (SSTS 1 de marzo, 5 de abril, 14 de mayo y 30 de diciembre de 1988, entre otras).

Esta divergencia jurisprudencial requería una clarificación que satisfaciera las exigencias derivadas del principio de seguridad jurídica y de la propia función que el Tribunal Supremo está llamado a desempeñar en el otorgamiento de certeza en el Derecho, que ha sido resaltada por la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 71/982), en orden al grado de exigibilidad de la intervención del Consejo de Estado. Así, en SSTS de la Sala Especial de Revisión de 10 de mayo y 16 de junio de 1989, se pone de manifiesto que dicho Organo Consultivo cumple un control preventivo de la potestad reglamentaria para conseguir que se ejerza con ajuste a la Ley y al Derecho. No es correcto pues volatilizar esta cautela previa que consiste en el análisis conjunto de cada disposición general mediante su confusión con el control judicial posterior, configurado en el artículo 106 CE, casi siempre casuística o fragmentario y siempre eventual. La intervención del Consejo de Estado no se queda, por tanto, en un mero formalismo sino que actúa como una garantía preventiva para asegurar, en lo posible, la adecuación a Derecho del ejercicio de la potestad reglamentaria. Esta doctrina tiene continuidad en sentencias posteriores (SSTS 23 de junio de 1991, 20 de enero de 1992, 8 de julio de 1994 y 3 de junio de 1996, entre otras), aunque no deja de hacerse alguna referencia al principio de economía procesal (STS 25 de febrero de 1994), que tiene, sin duda, trascendencia en este ámbito, pero no para subsanar la omisión de trámites que no han tenido lugar en la vía administrativa, sino para evitar la innecesaria retroacción de los mismos cuando aparece evidente su inutilidad.

Por otra parte, la jurisprudencia ha venido reconociendo la necesidad de que en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 105.a) de la Constitución y 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, se conceda audiencia a las organizaciones o asociaciones interesadas reconocidas por la Ley -sentencias de la Sala de Revisión del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 1.988, 7 de julio de 1.989, 25 de septiembre de 1.989 y 12 de enero de 1.990, y sentencias de esta Sala las de 7 de mayo de 1.987, 1 de octubre de 1988, 19 de julio de 1.989, 5 de febrero de 1.990, 10 de mayo de 1.990, 11 de marzo de 1.991, 24 de septiembre de 1.991, 17 de octubre de 1.991 y 25 de septiembre de 1992, entre otras. Si bien, como ya se señaló en la de 1 de octubre de 1.988 respecto de la concesión de una nueva audiencia, siendo preceptivo pero no vinculante el informe del organismo consultado, la no concesión de un segundo trámite de audiencia no puede decirse, con carácter general, que sea productora de indefensión, por corresponder al Gobierno la facultad decisoria en orden a la definitiva redacción de la disposición general, que oportunamente conoció el criterio mantenido por el organismo consultado.

Por consiguiente, debe partirse de la afirmación de la necesidad de efectuar las referidas consultas preceptivas al Consejo de Estado y a dichas organizaciones representativas de intereses afectados por la norma que se trata de aprobar, so pena de incurrir en nulidad de pleno derecho la disposición reglamentaria, sin perjuicio de que la aplicación del principio de economía procesal, en el sentido expuesto, determine la existencia de ciertas excepciones singulares a la regla general formulada. Entre ellas, en el presente caso, se trata de precisar la exigibilidad del trámite, en el supuesto de que informado un proyecto de norma reglamentaria por el Consejo de Estado y evacuado el trámite de audiencia, se introduzca alguna modificación o adición al mismo. Y, a este respecto ha de tenerse en cuenta que, conforme reiterada doctrina de esta Sala (SSTS 22 de febrero de 1988, 27 de noviembre de 1995, 14 de octubre de 1996, 28 de enero, 10 de noviembre de 1997, y, sobre todo, la de 17 de enero de 2000), cuando las modificacionesintroducidas en el texto definitivo no son sustanciales resulta innecesaria tanto una nueva audiencia y examen por el Consejo de Estado como una nueva audiencia de las entidades representativas de intereses; de manera que, en tales casos, las discordancias entre el proyecto inicial, objeto de audiencia y dictamen, y el texto definitivo no son determinantes de la nulidad o anulabilidad de la norma aprobada.

Pues bien, en el presente caso, la cuestión decisiva que acaba de enunciarse ha de ser resuelta en el sentido de entender que el párrafo d) del punto 2 del artículo 3 del Real Decreto 2720/1998, de 18 de diciembre, único precepto impugnado y que no fue objeto del dictamen del Consejo de Estado o de la previa audiencia, no supuso una alteración sustancial del proyecto inicial, atendiendo a las dos perspectivas en que, como dijimos en la reiterada sentencia de 17 de enero de 2000, cabe ser considerado; esto es, tanto desde un punto de vista relativo, por la innovación que supone con respecto al texto considerado por el Organo consultivo y contemplado en la elaboración inicial del proyecto, como, desde un punto de vista absoluto, por su importancia intrínseca.

1. El proyecto de Real Decreto que examina el Consejo de Estado y que fue sometido a consulta de UGT, CC.OO, ELA-STV y CIG y de las Organizaciones empresariales CEOE y CEPYME, tiene por objeto el desarrollo del artículo 15 LET en materia de contratos de duración determinada y constaba de 10 artículos agrupados en dos Capítulos. El primero se refiere diferenciadamente a cada uno de los tres supuestos de dicha clase de contrato: por obra o servicio determinado, eventual y de interinidad, y el segundo incluye las disposiciones comunes a tales contratos. Se completa el proyecto con una parte final que incluye una disposición transitoria, una derogatoria y dos finales (luego disposición transitoria única, disposición derogatoria única y dos disposiciones finales). Pues bien, en relación con tal contenido normativo que globalmente contempla el referido desarrollo y sobre el que se cumplieron los trámites que el argumento de la parte actora echa en falta, no deja de ser una modificación relativamente menor aquella de que se trata, consistente exclusivamente en la especificación del artículo 3.2 d) del Real Decreto, por la que se autoriza una prorroga del contrato eventual siempre que se respete la duración legal máxima.

2. En términos absolutos, el alcance de la modificación tampoco parece que exigiera una reiteración de trámites, si la cuestión general con la que podía estar relacionada aquélla: el desarrollo reglamentario de una materia sobre la que constitucionalmente aparece una reserva de Ley en el artículo 35.2 C.E, fue ya objeto de especial consideración en el informe del Consejo de Estado (punto IV). En él se recuerda que la Secretaría General Técnica es consciente del problema en sintonía con el propio Consejo al mostrarse partidaria de que la norma reglamentaria se limite a contener aquello que suponga un desarrollo en sentido estricto, completando aquellos aspectos del texto legal que precisen aclaraciones o concreciones.

Por consiguiente, al menos, desde la perspectiva formal, debe entenderse que los trámites del preceptivo informe y de la consulta se han cumplido, sin que la modificación introducida de que se trata requiriera una reiteración de aquéllos, como señalan las sentencias del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1.972, 15 de diciembre de 1.988 y 10 de noviembre de 1997, entre otras.

El segundo motivo de nulidad (o anulabilidad) del precepto impugnado que se aduce, es de naturaleza material o sustantiva y supone la atribución de un "exceso reglamentario", ya que se entiende que la restricción de las prorrogas de los contratos eventuales a una "única vez" es contrario al artículo

15.1.b) LET, en la redacción dada por la Ley 63/1997, de 26 de diciembre, e impide la consecución del fin de estabilidad en el empleo y evitación de la precariedad perseguidos por la citada normativa.

En relación con este último reparo se alude a las estadísticas basadas en la realidad social que demuestran, según la actora, que el establecimiento de una única prórroga lleva a la realización de más contratos eventuales con una menor duración, mientras que la posibilidad de prorrogar en sucesivas ocasiones y hasta su término legal, estabiliza un contrato por sí precario como es el eventual. Más sin necesidad de cuestionar la fiabilidad del método de análisis propuesto, es lo cierto que carece de virtualidad jurídica, pues aunque fuera cierta la afirmación de que resulta inidónea la previsión combatida para el logro de la finalidad supuestamente perseguida por la política de empleo ello, por sí sólo, no podría ser considerado como motivo jurídico determinante de la invalidez del precepto, con independencia de que también resulta explicable y lícito que se tienda a evitar una excesiva rotación en la contratación eventual; esto es, con la única prórroga puede pretenderse que no existan numerosas e injustificadas interrupciones o soluciones de continuidad en la siempre breve duración del contrato contemplado, de manera que se dote a éste de algún grado de continuidad lo que es, sin duda, una finalidad plenamente legítima.

El verdadero reparo de naturaleza jurídica esgrimido es la posible oposición del precepto reglamentario a la norma legal que incorpora el artículo 15.1.b) LET. Pero la tesis mantenida en este sentido por la recurrente comporta una extensión excesiva de la reserva de Ley derivada del artículo 35.2 de laConstitución, pues una cosa es que el estatuto de los trabajadores se regule por ley, como exige dicho precepto constitucional, y otra bien distinta es que se reserve a norma de dicho rango cualquier aspecto que se refiera al contrato de trabajo; o, dicho en otros términos, con independencia de la posibilidad de o no de reglamentos autónomos o independientes en el ámbito de las relaciones laborales, lo que no puede negarse es la admisibilidad de un desarrollo reglamentario en sentido estricto, completando los aspectos del texto legal, dentro del ámbito de las posibilidades que éste ofrece, para lo que el Gobierno está habilitado tanto en virtud de lo dispuesto en la Disposición final quinta LET, como de lo establecido en la Disposición final 1ª de la Ley 63/1997, de 26 de diciembre. No existe, en definitiva, ningún obstáculo a una remisión al reglamento, complementaria de la regulación legal del contrato de trabajo, en este caso de duración determinada en las modalidades contempladas en el artículo 15 LET, y en este ámbito se inscribe la determinación de la prorroga o prorrogas posibles, dentro del máximo período legal o convencional (por convenio colectivo) del contrato.

Por otra parte, la regulación reglamentaria impugnada no puede entenderse contraria a las previsiones legales. En efecto, sobre este extremo, el artículo 15.1 b) LET establece: la causa del contrato eventual (circunstancias del mercado, acumulación de tareas o exceso de pedidos, aun tratándose de la actividad normal de la empresa); la duración máxima del contrato (seis meses, dentro de un período de doce meses); la autorización al convenio colectivo para la modificación de la duración legal máxima y el período dentro del cual se pueden realizar en atención al carácter estacional de la actividad, con el establecimiento de ciertos límites (período máximo de dieciocho meses, sin que pueda superar la duración del contrato las tres cuartas partes del período de referencia establecido); y, en fin, la autorización al convenio colectivo para la determinación de las actividades en las que puedan contratarse los trabajadores eventuales, así como para establecer criterios generales relativos a la adecuada relación entre el volumen de esta modalidad contractual (eventual) y la plantilla total de la empresa. Pero ninguna previsión se establece en la Ley en orden no sólo al número de prórrogas (dentro del máximo legal o el establecido por convenio colectivo) sino incluso a la existencia misma de alguna prórroga, por lo que en tales condiciones, el Reglamento podía no referirse a prórroga alguna, establecer simplemente la posibilidad de prórroga expresa (como hacía el anterior RD 2546/1994, de 29 de diciembre [art.3.2.b)] o limitar ésta a una sola como hace el precepto impugnado, sin que ninguna de dichas fórmulas u opciones pueda entenderse contraria a la norma legal vigente, esto es, al citado artículo 15.1.b) LET, en la redacción dada por el RDL 8/1997, de 16 de mayo, de medidas urgentes para la mejora del mercado de trabajo y el fomento de la contratación indefinida, y confirmada por la citada Ley 6371997, de 26 de diciembre (art.1.cuatro).

Las razones expuestas justifican la desestimación del recurso de ccontenciosoadministrativo, sin que se aprecien circunstancias especiales para una condena en costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,