STS, 23 de Mayo de 2000

La Asociación Española de Técnicos Especialistas en Dietética y Nutrición interpuso ante esta Sala, con fecha 11 de mayo de 1998, el recurso contencioso-administrativo nº 176/1998 contra el Real Decreto nº 433/1998, de 20 de marzo, que establece el título universitario oficial de Diplomado en Nutrición Humana y Dietética. En su escrito de demanda, de 9 de enero de 1999, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se declare la nulidad, anule o revoque y deje sin efecto el Real Decreto 443/1998 impugnado". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba del pleito.

El Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos interpuso ante esta Sala, con fecha 12 de mayo de 1998, el recurso contencioso-administrativo nº 178/1998 contra el mismo Real Decreto. En su escrito de demanda, de 28 de septiembre de 1998, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que: se declare la nulidad, anule o revoque y deje sin efecto el Decreto impugnado". Por otrosí solicitó el recibimiento del proceso a prueba y la acumulación de dicho recurso al 176/1998, que fue acordada por auto de 17 de noviembre de 1998.

La Federación Andaluza de Técnicos Especialistas interpuso ante esta Sala, con fecha 15 de junio de 1998, el recurso contencioso-administrativo nº 228/1998 contra el citado Real Decreto. Por otrosí solicitó la acumulación del mismo a los anteriores ya acumulados, lo que se acordó por auto de 30 de septiembre de 1998. En su escrito de demanda, de 8 de febrero de 1999, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "que los estime y anule y deje sin efecto como contrario a derecho el Real Decreto 443/1998, de 20 de marzo impugnado".

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 30 de marzo de 1999, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "que la desestime".Quinto.- Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de todas las partes, por Providencia de 22 de marzo de 2000 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 10 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

Mediante los presentes recursos acumulados, las dos asociaciones profesionales reseñadas y el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos impugnan el Real Decreto número 433/1998, de 20 de marzo, por el que se establece el título universitario oficial de Diplomado en Nutrición Humana y Dietética y las directrices generales propias de los planes de estudios conducentes a la obtención de aquél.

Los recursos de las dos asociaciones profesionales denuncian la supuesta nulidad del Real Decreto por vicios formales habidos en el curso del procedimiento de su elaboración. Como tales invocan la falta de consulta del Consejo Escolar del Estado; la omisión de la audiencia de la Asociación Española de Técnicos Especialistas en Dietética y Nutrición; la omisión del trámite de audiencia previsto en el apartado c) del artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno; y la ausencia de estudios e informes procedentes de otros órganos administrativos y, especialmente, del Ministerio para las Administraciones Públicas.

Consta en el expediente administrativo cómo en el procedimiento de elaboración del Real Decreto:

1. Se solicitó informe al Consejo General de Colegios Médicos, al Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, al Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Agrónomos, al Consejo General de Colegios de Veterinarios de España y al Consejo General de Colegios de Ingenieros Técnicos Agrícolas y Peritos Agrícolas de España.

2. Se sometió a información pública, en el ámbito académico y profesional, la propuesta del Consejo de Universidades de establecimiento del título de Diplomado en Nutrición Humana y Dietética. Se tomó, asimismo, en consideración el acuerdo de la Subcomisión de Evaluación de Ciencias Experimentales y de la Salud del Consejo de Universidades, de 28 de mayo de 1997, que ratificó la propuesta de aprobación del título a debate, elevada al Gobierno en marzo de 1989 por el propio Consejo.

3. Se emitió informe por parte de la Subdirección General de Formación Profesional Reglada y fue asimismo oída la Subdirección General de Formación Sanitaria del Ministerio de Sanidad y Consumo. Informó también la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Ciencia, habiéndose incorporado las memorias justificativa y económica correspondientes.

Finalmente, debe subrayarse que el Congreso de los Diputados, en su sesión de 25 de junio de 1997 (Comisión de Educación y Cultura) había aprobado una Proposición no de Ley instando al Gobierno para que en el plazo más breve posible estableciera el título universitario oficial de Diplomado en Nutrición Humana y Dietética, de acuerdo con las directrices generales fijadas por el Consejo de Universidades.

Las alegaciones de orden formal alegadas por las asociaciones recurrentes deber ser rechazadas. No era preceptivo oír, en el curso de la elaboración de este Real Decreto, y dada su naturaleza meramente académica, a las asociaciones o entidades privadas recurrentes, que son representativas de meros intereses profesionales de algunos titulados no universitarios. El trámite de audiencia previsto en el apartado c) del artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno, se refiere a las disposiciones reglamentarias "que afecten a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos", en el curso de cuya elaboración pueden intervenir las asociaciones representativas de éstos "cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición", lo que aquí no ocurre dada la naturaleza académico-universitaria del Real Decreto, sobre la que después hemos de insistir.

Tampoco era preceptivo oír previamente al Ministerio para las Administraciones Públicas (cuyo titular, por lo demás, interviene en el Consejo de Ministros que aprueba el Real Decreto), porque el objeto de éste no afecta a la distribución de competencias entre el Estado y dichas Comunidades

Era igualmente innecesario el dictamen del Consejo Escolar del Estado dado que, tratándose de una diplomatura universitaria, el artículo 28 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, dispone que corresponde su propuesta precisamente al Consejo de Universidades, norma decarácter singular y específico a partir de cuya previsión corresponde al Gobierno, recibida aquella propuesta, establecer, en el ámbito universitario, los títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, así como las directrices generales y los planes de estudios que deban cursarse para su obtención y homologación. Hay que tomar en consideración, además, que el Real Decreto se inserta en un proceso de reforma académica derivado del citado Real Decreto 1497/1987, en el que se trata de adecuar las directrices generales propias al marco creado por éste para garantizar la necesaria coherencia y homogeneidad del modelo académico universitario.

El siguiente bloque de motivos de impugnación contra el Real Decreto, en los que ya coinciden las asociaciones profesionales con el Consejo General recurrente, se basa en la supuesta infracción del principio de legalidad pues, tratándose de la creación de una "nueva profesión titulada", la aplicación del artículo 36 de la Constitución exigiría una ley que la discipline.

El argumento ha de ser también rechazado. El Real Decreto no regula el ejercicio de ninguna nueva profesión ni crea ésta: se limita a establecer un nuevo título académico de grado universitario medio y los planes de estudio correspondientes a ese título académico. Como acertadamente destaca el Abogado del Estado, "[el Real Decreto] no dice que las actividades relacionadas con ese título o con ese plan de estudios queden limitadas a un determinado tipo de profesionales, ni limita o altera las competencias de estos profesionales ni de ningunos otros".

Esta Sala tuvo ya ocasión de enfrentarse con la misma cuestión en el seno de otros recursos análogos, entablados -entre otros, por el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos ahora recurrente- contra el Real Decreto número 536/1995, de 7 abril, por el que se estableció el título de formación profesional de Técnico Superior en Dietética. En aquellos recursos desestimamos las pretensiones de nulidad fundadas en el motivo que ahora se aduce, mediante las sentencias de 6 de mayo de 1998 (recursos acumulados números 486 y 536 de 1998), 1 de julio de 1998 (recurso número 537 de 1998), 13 de julio de 1998 (recursos acumulados números 690/95 y 348/96), 17 de septiembre de 1998 (recurso número 583 de 1995) y 11 de noviembre de 1998 (recurso número 569 de 1995).

La doctrina reiterada en aquellas sentencias, en relación con una argumentación análoga a la actual, partía de esta premisa: "[...] La decisión constitucional de reservar a la ley en sentido estricto, a la ley formal emanada del poder legislativo, la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas (artículo 36 CE), comporta, a la luz de las sentencias del Tribunal Constitucional números 83/1984, 42/1986, 93/1992 y 111/1993, que deba ser ese producto normativo [...] el que regule: a) la existencia misma de una profesión titulada, es decir, de una profesión cuya posibilidad de ejercicio quede jurídicamente subordinada a la posesión de títulos concretos, b) los requisitos y títulos necesarios para su ejercicio y c) su contenido, o conjunto formal de las actividades que la integran [...]".

Al analizar las normas reglamentarias que habían entonces establecido los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional en Dietética, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos, la Sala apreciaba "[...] de un lado, que los Reales Decretos objeto de este recurso no regulan profesiones tituladas, ni reservan a quienes obtengan los títulos de Técnico Superior [...] actividades propias de profesiones tituladas, y de otro, que, por no proceder a la regulación del ejercicio de profesiones tituladas, no es exigible que la ordenación que llevan a cabo tenga lugar mediante normas con rango de Ley", remitiéndose a lo expuesto con mayor amplitud en la sentencia recaída en los recursos acumulados números 486 y 563/1985.

Esas mismas consideraciones son, en contra de lo sostenido en las demandas, también aplicables a la regulación académica de un título universitario de grado medio (Diplomado) como el establecido por el Real Decreto 433/1998. Sobre la base de este título se podrán perfilar profesiones tituladas (que pueden actuar en los ámbitos hospitalarios o sanitarios, en el campo asistencial, en la actividad empresarial de restauración o de hostelería, en las industrias agroalimentarias, por poner algunos ejemplos) que el Real Decreto ni crea ni regula ni limita.

Sentada esta conclusión, decaen todos los argumentos de los recurrentes que, sobre la premisa de que el Real Decreto crea una nueva profesión titulada, se vierten en cada una de las tres demandas y, de modo particular, en la "quinta pretensión anulatoria" del recurso número 176 de 1998. Deben rechazarse igualmente los alegatos genéricos del Consejo General sobre la supuesta arbitrariedad, falta de razonabilidad o atentado a la "naturaleza de las cosas" que supondría el establecimiento y la regulación del nuevo título, argumentos basados todos en consideraciones de oportunidad tan respetables, al menos, como las que han inspirado la génesis del Real Decreto, sobre las que esta Sala no ha de pronunciarse, habida cuenta, además, de que la apreciación de la conveniencia de su establecimiento fue refrendadamayoritariamente por el Congreso de los Diputados y que el propio Consejo General de Colegios Médicos, en el escrito oficialmente remitido por su Presidente al Ministerio de Educación y Ciencia el 12 de febrero de 1998, afirmaba literalmente que "nos parece muy acertada la creación de una Diplomatura en Dietética y Alimentación Humana, algo que era absolutamente necesario en nuestro país".

El siguiente de los motivos de impugnación, aunque no aparezca con este orden sistemático, en la demanda del recurso número 228/98 aduce la nulidad del Real Decreto por supuesta violación de normas de derecho comunitario. Se refiere, en concreto, a "las Directivas Comunitarias 89/48/CEE y 92/51/CEE, traspuestas al Ordenamiento jurídico español por los R.D. 1665/1991, de 25 de octubre, y R.D. 1396/1995, de 4 de agosto". Según la Asociación demandante, y a diferencia de lo ocurrido con el título de Técnico Especialista en Dietética y Nutrición, la nueva Diplomatura aprobada no aparece en el Anexo del R.D. 1754/1998, de 31 de julio, por el que se incorporan al Derecho Español las Directivas 95/43/CEE y 97/38/CEE. De ello deduce la "nulidad de pleno derecho de la disposición administrativa impugnada, al resultar claramente contraria al sistema comunitario europeo de homologación de títulos y actividades profesionales".

El Abogado del Estado alega que "en este punto no llegamos a comprender cuál sea exactamente la violación de la que se acusa a este Real Decreto", afirmando que simplemente se hacen vagas imputaciones "a las que por consiguiente es imposible contestar"; afirmaciones que debemos compartir pues la demanda del recurso 178/98 no justifica mínimamente en qué habría consistido la vulneración de las directivas comunitarias que simplemente menciona.

La demanda del recurso 176/98, aun cuando cita también aquellas directivas comunitarias, basa su censura en la "vulneración de lo dispuesto en el Real Decreto nº 1954/1994, de 30 de septiembre, sobre Homologación de Títulos a los del Catálogo de Títulos Universitarios Oficiales, creado por el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre". El argumento debe rechazarse por no tener suficientemente en cuenta la inexistencia de jerarquía normativa entre un decreto y otro posterior, de modo que este último no puede ser declarado nulo simplemente por regular de distinto modo u oponerse a lo establecido en otro precedente. Por lo demás, carece de toda lógica pretender que en el Catálogo de 1994 figurara, entre los títulos oficiales relativos a ciencia experimentales y de la salud, una diplomatura universitaria que se aprueba en 1998.

Quizá por esta razón, tras expresar como "cuarta pretensión anulatoria" la referida a la vulneración del Real Decreto 1954/1994, en el desarrollo de este motivo se alude también al Real Decreto 1754/1998, de 31 de julio (posterior, por tanto, al ahora impugnado) que incorpora al derecho español las Directivas 95/43/CEE y 97/38/CEE y modifica los anexos de los Reales Decretos 1665/1991, de 25 de octubre, y 1396/1995, de 4 de agosto, relativos al sistema general de reconocimiento de títulos y formaciones profesionales de los Estados miembros. La conclusión que la demandante extrae del examen de los anexos A y B de aquellas normas reglamentarias es que se produce un "vacío legal", y se da la paradoja de que los titulados universitarios en la nueva diplomatura "tendrán que ejercer en España con la única profesión regulada existente de dietista, que es la que se corresponde con la formación profesional". Argumentos éstos que, sobre confundir una vez más el alcance del nuevo Real Decreto -que, insistimos, no crea ninguna nueva profesión-, se refieren a cuestiones ajenas en sí misma a lo único que es objeto de aquél: el establecimiento del título universitario oficial de Diplomado en Nutrición Humana y Dietética y las directrices generales propias de los planes de estudios conducentes a su obtención.

Los problemas que atañen a la inserción de este nuevo título en el sistema comunitario de reconocimiento de títulos no pueden esgrimirse como motivos de impugnación del Real Decreto: cuando se trata de títulos académicos obtenidos en un país de la Unión Europea las atribuciones estatales en orden a su homologación en el país de acogida se rigen por el derecho interno de este último. Y, por lo que respecta a la aplicación de la Directiva 89/48/CEE que instauró un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (incorporada a nuestro ordenamiento jurídico por el Real Decreto 1.665/1991), lo determinante es la comprobación de la identidad entre la actividad profesional que el interesado está facultado a ejercer en el país que ha expedido el título y aquella que desea ejercer en el Estado miembro de acogida: la actuación administrativa a este respecto va encaminada a verificar no ya que la titulación obtenida en otro Estado miembro corresponda con los títulos que en España permiten el acceso a las profesiones reguladas, sino a examinar cada solicitud individualmente, según las condiciones establecidas en la Directiva y en función de la actividad profesional concreta que el interesado desee ejercer.

Cuestiones todas ellas, insistimos, que son ajenas a lo que constituye el objeto de este recurso y que podrán plantearse, en su caso, cuando sobrevengan los problemas que anticipa el escrito de demanda.

Finalmente, en el séptimo de los fundamentos jurídicos de la demanda del recurso 228/1998, bajo la rúbrica "infracción de otras disposiciones administrativas y jurisprudencia del Tribunal Supremo", se incluyen una serie de consideraciones sobre la "superposición de contenidos y actividades y, por tanto, de una misma substancialmente igual capacitación profesional, con titulaciones diferentes en cuanto a su nivel" entre los futuros diplomados en dietética y los anteriores titulados (técnicos especialistas en dietética y nutrición, técnicos superiores en dietética) que, en relación con la actual regulación del régimen funcionarial imperante en el sistema sanitario público, auguran los recurrentes, determinará "importantes problemas y conflictos competenciales y funcionales". Consideraciones todas que inciden, nuevamente, en cuestiones profesionales y no en las académicas a las que únicamente se refiere el Real Decreto impugnado.

Las preocupaciones de las asociaciones recurrentes habían sido ya anticipadas en el informe de 13 de abril de 1998 que la Subdirectora General de Formación Sanitaria remitió al Ministerio de Educación y Cultura en el procedimiento de elaboración de este Real Decreto: expresaba los "riesgos" de la nueva regulación que podía dar lugar a que "los actuales técnicos de formación profesional [en dietética] exijan una medida transitoria para obtener el título de diplomados, como ha ocurrido con otras titulaciones"; llamaba la atención sobre la posible extensión de esta pretensión al resto de los técnicos sanitarios (laboratorio, radiodiagnóstico, medicina nuclear) y auguraba, "en el caso de que no hubiera medida transitoria de convalidación", el peligro de conflicto entre los técnicos actuales y los futuros diplomados.

Se trata, pues, de problemas que, por un lado, no afectan como tal al establecimiento del nuevo título académico, sino a la regulación de las profesiones sanitarias -y dentro de ellas, especialmente de las integradas en el sistema público de salud- y, por otro lado, inciden en aspectos de pura oportunidad o decisión política, ajenos al control de legalidad que corresponde a los tribunales en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales sobre las disposiciones reglamentarias. No apreciándose vulneración alguna de normas de rango superior en el contenido del Real Decreto impugnado, procede también la desestimación de este motivo y, con él de los recursos acumulados.

No apreciamos temeridad o mala fe, a los efectos de la imposición de costas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español